От программы Нанна–Лугара до Глобального партнерства

В конце 1991 года Конгресс США принял закон об оказании содействия бывшему Советскому Союзу в выполнении его договорных обязательств по разоружению, а также по обеспечению безопасного хранения материалов, представляющих угрозу с точки зрения нераспространения оружия массового уничтожения (ОМУ). Этот документ получил название Акт Нанна–Лугара – по имени двух его авторов, сенатора Ричарда Лугара, республиканца от штата Индиана, и сенатора Сэма Нанна, демократа от штата Джорджия. В соответствии с ним 15 лет назад – с 1992 года – Россия и другие постсоветские государства получают содействие Вашингтона на реализацию своих разоруженческих и нераспространенческих программ. Речь идет об уничтожении и укреплении мер безопасности при хранении запасов ОМУ и материалов, пригодных для их создания. Это международное содействие получило неофициальное название «программа Нанна–Лугара». Она также известна под ее американским наименованием – «Совместное уменьшение угрозы» (CTR).

Согласно официальным американским данным за 15 лет осуществления этой программы на ее реализацию правительство США выделило около 6 млрд. долл. Ожидается, что к 2013 году общие расходы составят более 8 млрд. Дополнительные средства – в размере еще нескольких миллиардов долларов – пошли на параллельные проекты, осуществляемые Министерством энергетики и Госдепартаментом США. На эти деньги из боевого состава было выведено около 7 тыс. стратегических ядерных боезарядов, 653 межконтинентальные баллистические ракеты (МБР), 613 морских стратегических ракет, около 30 атомных подводных лодок, 155 тяжелых бомбардировщиков и 906 крылатых ракет воздушного базирования, а также демонтировано 485 шахт МБР. Около 1 млрд. долл. выделено на строительство предприятия по уничтожению химического оружия в г. Щучье (Курганская область).

ЗАЩИТА И КОНТРОЛЬ

Что касается нераспространенческих задач, то программа Нанна–Лугара нацелена на обеспечение безопасности ядерных материалов и предотвращение «утечки мозгов». Например, были профинансированы научно-исследовательские проекты, в которых приняли участие 72 тыс. ученых, занятых в создании оружия массового уничтожения. Это, по мнению исполнителей CTR, способствовало предотвращению участия данных специалистов в деятельности государств и террористических группировок, стремящихся к приобретению такого оружия. Кроме того, Министерство энергетики США финансирует работы по установке оборудования систем физической защиты, учета и контроля на 125 объектах в России по хранению опасных ядерных материалов, а также в научных учреждениях, занятых в исследованиях в данной области. К настоящему времени такое оборудование имеется на 91 объекте. С целью предотвращения нелегального экспорта радиоактивных материалов в рамках программы было профинансировано оснащение примерно ста КПП по периметру российских границ датчиками радиоактивного контроля. Соединенные Штаты также оказали содействие в строительстве хранилища для оружейного плутония, оборудованного самыми современными системами защиты. После событий 11 сентября 2001 года проблема сохранности оружия массового уничтожения и средств его доставки, в том числе и в пределах бывшего Советского Союза, приобрела для Соединенных Штатов новую актуальность. Вашингтон выражал неудовольствие относительно, по его мнению, недостаточных усилий в данной сфере своих союзников в Европе и на других континентах. По словам американских официальных лиц, по состоянию на 2001 год США затратили на указанные программы содействия примерно 6 млрд. долл., тогда как страны Евросоюза выделили в десять раз меньше – около 600 млн. долл.

Во многом благодаря американскому давлению в ходе саммита «большой восьмерки» в Кананаскисе (Канада), состоявшегося в июне 2002 года, было объявлено о создании так называемого Глобального партнерства. Согласно ему восемь государств (США, Россия, Великобритания, Германия, Италия, Франция, Канада и Япония) взяли на себя политическое обязательство выделить в течение 10 лет 20 млрд. долл. на программы содействия РФ в области разоружения и нераспространения ОМУ и средств его доставки. При этом Соединенные Штаты заявили о готовности ассигновать около 10 млрд. долл. – то есть половину указанных средств. Обещания других государств «восьмерки» во время Кананаскиса и после него составили следующие объемы: Великобритания – 750 млн. долл., Германия – 1,5 млрд. евро (более 2 млрд. долл.), Канада – 1 млрд. канадских долл. (740 млн. долл. США), Италия – 1 млрд. евро (1,35 млрд. долл.), Франция – 750 млн. евро (более 1 млрд. долл.), Япония – 200 млн. долл. Сама Россия объявила о готовности выделить 2 млрд. долл. на выполнение собственных программ. Следует отметить, что РФ перевыполнила взятые на себя обязательства, затратив указанную сумму за пять лет вместо десяти.

Впоследствии к Глобальному партнерству присоединилось еще несколько стран: Норвегия (объем обязательств – 100 млн. евро, или около 135 млн. долл.), Нидерланды, Финляндия (не менее 10 млн. евро, или 13 млн. долл.), Швеция (0,5 млн. долл.), Швейцария (17 млн. швейцарских франков, или 13 млн. долл.); Польша, Австралия (объем заявленной помощи – 10 млн. австралийских долл., или около 7,7 млн. долл.), Австрия, Бельгия (6,8 млн. евро, или около 9 млн. долл.), Дания (18,2 млн. евро или 24,6 млн. долл.), Новая Зеландия (около 1,5 млн. долл.), Чехия и Южная Корея (около 2 млн. долл.). Размер обязательств таких стран, как Австрия, Польша и Чехия, скорее всего носит символический характер. Так, Прага объявила о готовности выделить 75 тыс. долл. в рамках английской программы по строительству инфраструктуры вокруг объекта по уничтожению химического оружия в Щучьем (стоимость создания самого объекта превысит 1 млрд. долл.). Австрия вообще не предоставляет данных о своем вкладе.

Что касается Евросоюза в целом, то он также является участником Глобального партнерства, и объем его обещаний составил 1 млрд. евро (1,35 млрд. долларов) в течение десяти лет. В 2004 году в Глобальное партнерство в качестве страны-донора было принята Украина.

Таким образом, объемы финансовых обещаний руководителей стран – членов Глобального партнерства составили сумму около 19,6 млрд. долл., то есть достаточно близко к задекларированному потолку в 20 млрд. долл. При этом доля европейских государств (без России) составила около 7 млрд. долл. Количество самих стран-членов возросло с 8 до 21.

ПРОСТО БЫЛО НА БУМАГЕ

На практике, однако, достигнутый прогресс представляется далеко не столь существенным. Примерно четверть заявленного европейского вклада образовалась за счет курсовой разницы между долларом и евро: курс последнего со времени саммита в Кананаскисе значительно вырос. Кроме того, сохраняется существенный разрыв между уровнем обещаний и реальным объемом заключенных контрактов.

Из заявленных средств только небольшая часть доходит до российских потребителей. В рамках российско-американских программ существует практика, в соответствии с которой основные контракты подписываются правительственными ведомствами США с американскими компаниями, а российские выступают в качестве субподрядчиков. Доля субподрядчиков варьируется от проекта к проекту, но, разумеется, основные средства получает американская фирма. В Великобритании же вообще действует правило, согласно которому до 80% ассигнований должны доставаться британским подрядчикам. Кроме того, многие программы Глобального партнерства предполагают не выделение «живых» денег, а поставки оборудования, производимого в странах-донорах. Подобная ситуация снижает заинтересованность российской стороны и серьезно тормозит выполнение многих проектов сотрудничества.

В данной ситуации показателен пример ФРГ. Как и Великобритания, в 1990-е годы она также шла по пути поставок немецкого оборудования, предоставляя лишь незначительные субподряды российским организациям. Это негативно сказывалось на реализации двусторонних проектов. Однако после 1999 года политика Берлина претерпела существенные изменения, в результате которых стали активнее привлекаться российские подрядчики. Такие изменения стали одним из факторов быстрого роста российско-германского взаимодействия в рассматриваемой области, а Германия превратилась в крупнейшего европейского донора российских разоруженческих и нераспространенческих программ.

Ситуация усугубляется тем, что пока далеко не все обещанные средства реально выделяются. В последние годы США сокращают финансирование ряда проектов, в частности, строительство объекта по уничтожению химического оружия в Щучьем. Это ставит под сомнение, что в 2002–2011 годах Вашингтон сумеет полностью выделить обещанные в Кананаскисе 10 млрд. долл.

Ситуация со многими другими странами-партнерами еще более плачевна. Так, объем реально заключенных контрактов с Японией и Италией составляет лишь несколько процентов от их заявленных обязательств. При этом если в случае с Италией причиной является крайне медленная ратификация с ее стороны подписанных с Россией межправительственных соглашений, растянувшаяся на несколько лет, то японская нерасторопность носит, вероятнее всего, политический характер и связана с неурегулированностью территориальной проблемы между Токио и Москвой. Немногим лучше обстоят дела с Францией. Напротив, содействие со стороны Германии и Норвегии продвигается вполне успешно, а Великобритания и ЕС выступают в роли «середняков».

Вместе с тем придание сотрудничеству в рамках программы Нанна–Лугара многостороннего характера стало ценным дополнением к двустороннему российско-американскому взаимодействию. Американские программы жестко ограничены принятыми Конгрессом условиями. Например, Соединенные Штаты не могут финансировать утилизацию многоцелевых атомных подлодок, поскольку их ликвидация не требуется соглашениями по сокращению вооружений (эти документы касаются только стратегических подводных лодок-ракетоносцев). Вместе с тем именно многоцелевые АПЛ составляют значительное большинство выведенных из боевого состава российских атомных субмарин и потенциально представляют собой наибольшую экологическую опасность. Другие страны не связаны подобными ограничениями; не случайно в последние годы именно с ними ассоциируются надежды на разрешение этой сложнейшей разоруженческой проблемы.

Аналогичным образом американцы не могут оказывать содействие в создании инфраструктуры вокруг объектов по уничтожению химического оружия. Но подобная инфраструктура (дороги, энергоснабжение, водоочистка, жилье, медицинские учреждения и т.п.) необходима как для нормального функционирования самих объектов, так и для нейтрализации возможных протестов со стороны местного населения, обеспокоенного строительством связанных с повышенной опасностью химических предприятий. В настоящее время положения о создании объектов инфраструктуры включаются в соглашения, заключаемые с другими донорами.

Вместе с тем Соединенные Штаты склонны увязывать содействие Глобальному партнерству с выполнением ряда условий. Например, в течение нескольких лет Конгресс США замораживал ассигнования на нужды химического разоружения в России, увязывая их в том числе с такими напрямую не относящимися к нему вопросами, как соблюдение Конвенции по запрещению биологического оружия. Как уже упоминалось, в последнее время администрация Буша вновь пошла на сокращения ассигнований в данной области. Соединенные Штаты скорее всего не выполнят требование международной Конвенции о запрещении химического оружия, которая предусматривает его уничтожение к апрелю 2012 года. Разумеется, Вашингтон заинтересован в том, чтобы не остаться в одиночестве, и хотел бы, чтобы Москва последовала его примеру. К счастью, значительный рост собственных российских расходов на данные нужды, а также содействие со стороны других доноров, прежде всего Германии, позволяют реально рассчитывать на то, что, в отличие от Соединенных Штатов, РФ уложится в отведенные конвенцией сроки.

ПРОБЛЕМЫ С ОБЕИХ СТОРОН

Доноры упоминают три основные проблемы при ведении с Москвой переговоров по Глобальному партнерству – налогообложение, гражданская ответственность за нанесенный ущерб и доступ. Как правило, государства-доноры требуют полного освобождения от налогообложения своей деятельности по оказанию содействия российским разоруженческим и нераспространенческим программам РФ. Российское законодательство в принципе предусматривает такую возможность. Кроме того, соответствующие нормы могут быть приняты посредством ратификации соглашений с государствами-донорами Федеральным собранием. Однако ратификация является настолько сложным и длительным процессом, что стороны хотели бы его избежать. А в действующем федеральном налоговом законодательстве присутствуют положения, не позволяющие донорам полностью избежать налогов и таможенных пошлин. Имеющиеся нормативные акты также несовершенны и устанавливают весьма запутанную и длительную процедуру получения документов, необходимых для освобождения от части налогов и пошлин.

Другая проблема – доступ на объекты, где реализуются проекты по программе Нанна–Лугара. Естественно, доноры хотели бы располагать информацией, каким образом расходуются выделяемые ими средства, в том числе и посредством посещения объектов сотрудничества. Однако многие из этих объектов являются секретными и их посещение требует разрешения со стороны российских инстанций. Некоторые государства-партнеры склонны выдвигать завышенные требования к доступу на такие объекты, что справедливо расценивается российской стороной как попытки осуществления разведывательной деятельности.

Проблема освобождения от гражданской ответственности также стояла весьма остро. В сентябре 2003 года из-за разногласий сторон не удалось продлить два важных российско-американских соглашения – по утилизации плутония и конверсии ядерных городов. Соединенные Штаты хотели бы, чтобы Россия взяла на себя всю ответственность за компенсацию любого ущерба, который мог бы возникнуть в результате реализации программ Глобального партнерства. Москва же настаивала на ограниченной ответственности – поскольку ответственность безусловная могла бы спровоцировать злоупотребления со стороны иностранных подрядчиков. Эта позиция постепенно нашла понимание партнеров РФ. Первоначально европейские государства, а затем и США фактически согласились с идеей об ограниченной ответственности.

Реализация программы Нанна–Лугара началась сразу после распада СССР, когда в обстановке хаоса, охватившего постсоветское пространство, перспективы утечек или несанкционированного использования самых опасных вооружений, материалов и технологий казались вполне реальными. Кроме того, ряд бывших союзных республик, прежде всего Украина, претендовали на свою долю в ядерном наследстве. В этих условиях программа Нанна–Лугара стала важным дополнением российских усилий, направленных на обеспечение надежной безопасности вооружений, материалов и технологий, а также на вывоз ядерного оружия из постсоветских государств в РФ.

В настоящее время, по мере роста экономического благополучия нашей страны, все большее число аналитиков как в России, так и за рубежом ставит под вопрос необходимость дальнейшей реализации CTR. Действительно, собственные российские ассигнования на программы по разоружению и нераспространению быстро растут, а вся сумма в размере 20 млрд. долл., заявленная в рамках Глобального партнерства, отнюдь не кажется неподъемной для страны, чьи золотовалютные резервы увеличиваются примерно на полмиллиарда долларов ежедневно.

Тем не менее, несмотря на все трудности, ни Россия, ни другие партнеры не торопятся принимать решение о ее свертывании. Во-первых, для Москвы оказываемое содействие экономит средства федерального бюджета. Во-вторых, отказ от выполнения уже запущенных проектов потребовал бы дополнительных расходов, например на закупки отечественного оборудования, и мог бы привести к задержкам в реализации таких приоритетных разоруженческих программ, как уничтожение химического оружия и ликвидация списанных АПЛ. В свою очередь, это повысило бы риск возникновения различного рода инцидентов, в том числе и экологических, а также осложнило бы выполнение ряда международных обязательств РФ.

Тем не менее в отношении России программа Нанна–Лугара вступает в завершающую фазу. Но это не означает, что ее реализация неизбежно прекратится. Существует целый ряд государств, не располагающих средствами для выполнения международных обязательств в области контроля над оружием массового уничтожения. Эти средства может предоставить только международное сообщество, и опыт реализации сходных программ подобного содействия в России вполне может пригодиться, например, при ликвидации ядерного потенциала КНДР.