Алексей Арбатов
Немалое количество бронетехники подпадает под сокращение.
Фото Виктора Литовкина
Сокращение стратегических наступательных вооружений, наряду с ограничением и сокращением вооружений в других сферах, при благоприятных политических условиях может стать перманентным фактором двусторонних и многосторонних отношений. С одной стороны, это само по себе создаст новую политическую реальность и более благоприятные условия для перехода к отношениям тесного сотрудничества и партнерства России с США. С другой активизация процесса сокращения ядерных вооружений, вовлечение в него новых видов оружия создаст условия для продвижения в других областях контроля над вооружениями и сокращения вооруженных сил, прежде всего в Европе.
По мере снижения количества ядерных вооружений – этого «универсального уравнителя» военных потенциалов для обеспечения национальной безопасности, повысится значимость обычных видов вооружений. Более того, в возникающих реалиях обычные вооружения становятся элементом отношений, свойственных ранее взаимодействию в стратегической сфере.
И руководство НАТО, и администрация Обамы проявляют повышенное внимание к возникшей тупиковой ситуации с сокращением обычных вооруженных сил в Европе, рассматривая наметившееся потепление отношений России с США и с Западом в целом, как шанс восстановить диалог с Россией по этому крайне важному вопросу.
ПРОБЛЕМЫ СОКРАЩЕНИЯ ОБЫЧНЫХ ВООРУЖЕННЫХ СИЛ В ЕВРОПЕ
В контексте Договора об обычных вооруженных силах в Европе в настоящее время сложился заметный дисбаланс между численностью вооружений НАТО и Россией, который будет оказывать растущее влияние на стратегическую стабильность и подрывать политическое взаимодействие сторон. Быстрая трансформация геополитических реалий привела к тому, что к блоку НАТО в массовом порядке присоединились страны Центральной и Восточной Европы, изначально принадлежавшие к другой группе стран (бывших участников военной Организации Варшавского договора), которые ранее, вместе с Россией, учитывались в арифметически точном балансе сил vis-а-vis НАТО.
Затянувшийся застой в этой области, длительный отказ западных партнеров ратифицировать подписанные договоренности по дальнейшему сокращению обычных вооруженных сил в Европе (адаптированное соглашение по ДОВСЕ-2 от 1999 года) нагнетали напряженность на данном направлении, что на фоне общего ухудшения отношений с Западом подвело Москву к решению объявить в 2007 году мораторий на соблюдение ДОВСЕ. В этот момент российские официальные представители особенно акцентировали факт сложившегося превосходство сил НАТО над Россией, которое на южных и северных границах в целом оценивалось как 11:1.
Имеющийся дисбаланс активно используется российской политической оппозицией и активными критиками взаимодействия с Западом как подтверждение собственных тезисов о стремлении последнего к получению военного превосходства над Россией. Поэтому интересам западных лидеров, если они искренне хотят поддержать нормализацию отношений с Москвой и процесс демократических преобразований внутри России (что в заметной мере связано с уровнем отношений с Западом), в высшей степени отвечает решительное восстановление процесса сокращения и ограничения обычных вооружений в Европе.
Соглашение об адаптации Договора об обычных вооруженных силах в Европе, подписанное в Стамбуле в 1999 году (или, как его часто называют, ДОВСЕ-2, который пришел на смену первому Договору – ДОВСЕ-1, подписанному в 1990 году), представляет собой соглашение нового типа, основанное на внеблоковых принципах подсчета. В соответствии с этим документом должны быть установлены предельные уровни для наличия обычных вооружений в Европе, территория которой для целей выполнения ограничений Договора условно поделена на зоны. «Переливы» вооружений из зоны в зону (в виде временного или чрезвычайного развертывания) допускаются лишь в небольших количествах и с уведомлением сторон. Предусмотрены достаточно сложные процедуры для обоснования подобных действий (да и то на непродолжительный период времени) и получения согласия на них со стороны других стран-участниц.
Таким образом, поделенная на «клеточки» Европа, удовлетворяла бы самым высоким требованиям безопасности. И как бы ни опасались военного потенциала НАТО некоторые российские политики и эксперты, эта организация просто физически была бы не в состоянии, не нарушая договора, создать «потенциал внезапного нападения и широкомасштабного наступления», на ликвидацию самой возможности которого был нацелен весь процесс ДОВСЕ в соответствии с Мандатом о переговорах 1989 года.
Можно с уверенностью утверждать, что Соглашение об адаптации или ДОВСЕ-2 – это качественно новый уровень доверия и обеспечения безопасности в Европе, в первую очередь для России, о чем, кстати, говорилось при одобрении Договора в парламенте РФ. Однако столь важный документ остается не ратифицированным подавляющим числом участников до настоящего времени. Соглашение одобрили законодатели только четырех из 30 государств (Белоруссии, Украины, Казахстана и РФ).
Предлогом для «нератификации» со стороны стран Запада стали два случайно возникших в ходе Стамбульского саммита 1999 года документа – российско-грузинский и российско-молдавский, которые впоследствии были упомянуты в заключительном документе саммита.
В российско-грузинском документе оговаривались сроки вывода ограничиваемых договором вооружений и техники (ОДВТ) с территории Грузии и российских военных баз, а также завершения переговоров о сроках и порядке функционирования самих этих баз. Свои обязательства по ДОВСЕ применительно к Грузии Россия выполнила до начала конфликта 2008 года.
В рамках российско-молдавских договоренностей Россия обещала рассмотреть вопрос о складированном вооружении, оставленном с советских времен в Молдавии и находящемся на территории самопровозглашенной Приднестровской Молдавской республики. Вывоз этого вооружения, насчитывавшего порядка 42 тыс. т, представлял собой серьезную техническую и финансовую проблему, которую в значительной степени удалось в итоге решить. Все процедуры, относящиеся непосредственно к ограничениям ДОВСЕ, в отношении Молдавии Россией были осуществлены.
Конечно, оба двусторонних документа имеют определенный юридический вес и политическую значимость. Однако по сравнению с поистине грандиозной целью – реальным упрочением европейской безопасности, к которому вплотную подошли все без исключения европейские государства, подготовив ДОВСЕ-2, эти два коротких документа, содержащие до конца не конкретизированные обязательства и принятые, как говорят дипломаты, на «полях саммита», не следовало рассматривать в качестве серьезного препятствия, которое нельзя было бы преодолеть при наличие политической воли. Между тем западные партнеры, заняв формально-юридическую позицию, под этим предлогом год за годом не допускали ратификации Договора.
По мере затягивания процесса ратификации странами Запада росли и претензии российской стороны. В основе их лежал упомянутый выше факт, что изначально Договор об обычных вооруженных силах в Европе был заключен между двумя группами государств, но кардинальная трансформация ситуации в мире привела к тому, что одна из этих групп (прямо не упоминаемая в тексте Договора – Организация Варшавского договора), самораспустилась, а входившие в нее страны примкнули к противоположной группе государств, входивших в НАТО.
Для России ситуация усугублялась остро негативным отношением к политике расширения НАТО и весьма критическим – к самой этой организации, которая, как считают в России, является пережитком холодной войны, сохранившим антироссийский потенциал. Ситуацию мало изменили взаимные заверения в намерениях «развивать на основе общих интересов, взаимности и транспарентности прочное, стабильное и долговременное партнерство» (Основополагающий акт Россия–НАТО 1997 года) или обязательство «работать как равные партнеры» (Римская декларация 2002 года).
Во всех соответствующих российских документах на протяжении длительного периода времени политика расширения альянса рассматривается как содержащая в себе прямую угрозу национальной безопасности России. Более того, если в разделе «Основные внешние угрозы» Военной доктрины 2000 года «расширение военных блоков и союзов в ущерб военной безопасности Российской Федерации» позиционировалось на четвертом месте, то в последней российской Военной доктрине (2010 года) стремление «приблизить военную инфраструктуру стран – членов НАТО к границам Российской Федерации, в том числе путем расширения блока», уже рассматривалось как абсолютно первостепенная внешняя военная опасность. Все это является неоспоримым свидетельством того, что, несмотря на «партнерские» декларации, отношениям Россия–НАТО еще далеко до такого уровня, когда стороны были бы готовы безоговорочно доверять заверениям в мирных намерениях, если эти заверения не подкреплены практическими мерами контролируемого ограничения вооруженных сил и вооружений сторон.
Это послужило дополнительным поводом к тому, что применительно к процессу ДОВСЕ российскую сторону стало все больше заботить наращивание военного потенциала НАТО за счет присоединения новых стран. До объявления Владимиром Путиным 24 апреля 2007 года курса на «мораторий» в отношении российских обязательств по ДОВСЕ позиция России выглядела как «накопление претензий», которые в том или ином виде регулярно излагались на обзорных конференциях по Договору. После же объявления президентом РФ моратория, представители России стали еще более резко критиковать партнеров по ДОВСЕ, а количество претензий увеличилось.
Однако, не желая идти на полный разрыв своих обязательств, российская сторона пыталась смягчить ситуацию. Указывалось, что объявленный мораторий – не окончательная и «бесповоротная мера», а что он будет действовать «до тех пор, пока все государства-участники не ратифицируют Соглашение об адаптации и не начнут его строго исполнять».
В связи с возникшими исключительными обстоятельствами, относящимися к Договору, Россия настояла на созыве Чрезвычайной конференции по ДОВСЕ, которая и прошла 12–15 июня 2007 года. На конференции российские претензии были объединены уже не в четыре, как раньше, а в шесть блоков, которые фактически представляли собой развитие ранее выдвигавшихся.
Приводились результаты подсчетов возникших превышений численных потолков. Если, как предлагает Россия, в отсутствие нового ратифицированного документа исходить из обязательств по ДОВСЕ-1, то так называемой западной группой оказались превышенными не только «формальные» потолки для наличия вооружений, но и реальные уровни вооружений. По расчетам, представленным российской стороной, в зоне, определенной в ст. V ДОВСЕ, то есть во «фланговом районе», страны НАТО по состоянию на 1 января 2007 года, имели следующие реальные наличия ОДВТ: 5954 боевых танка, 8591 боевая бронированная машина (ББМ), 7590 артиллерийских ед. Это составляло превышение уровней, установленных в ст. V п. 1 ДОВСЕ на 1254 танка, 2691 ББМ и 1590 артиллерийских ед.
Упоминалось и о столь болезненной для России теме, как наличие фланговых ограничений. В связи с тем, что РФ является единственной страной, соблюдающей такие ограничения (не считая небольших квот Украины, Казахстана и Турции), российская сторона призвала к принятию политического решения об их отмене.
Конечно, ситуация могла бы представиться не столь драматичной, если ее анализировать в партнерском контексте. Например, можно было бы принять во внимание официальные заявления от стран Балтии, что они готовы присоединиться к ДОВСЕ, как только тот будет ратифицирован. Ясно, что невелики и не представляют угрозы военные потенциалы Болгарии, Румынии и иных небольших европейских стран, присоединившихся к НАТО, хотя превышение указанных блоковых фланговых лимитов действительно имело место.
По мере обострения ситуации переговорные претензии перешли в политическую плоскость, когда высокопоставленные российские военные стали публично подозревать НАТО в наличии некоего тайного умысла, заявляя, что отказ западных стран ратифицировать адаптированный ДОВСЕ обусловлен их стремлением передислоцировать свои воинские части на Европейском континенте.
Объявление Россией моратория на выполнение ДОВСЕ символизировало тщетность усилий по нахождению компромисса в урегулировании не таких уж крупных переговорных проблем. Действия Москвы, направленные на разрешение кризиса, не были расценены на Западе как удовлетворительные, а представители НАТО не проявили должную политическая мудрость. Имевшееся на протяжении многих лет «окно возможностей» по ратификации Договора не было использовано, а последовавший затем грузинский конфликт завершил дело, образовав к тому же глубокий политический кризис.
НАТО И ПОИСКИ КОМПРОМИССА ПО ДОВСЕ
В рамках проработки возможного выхода из создавшейся ситуации в последние годы существенно возросла роль НАТО, а в самое последнее время – и США. Активное участие Соединенных Штатов в разрешении проблем ДОВСЕ, которое уже приносило свои позитивные плоды в прошлом, можно только приветствовать.
Однако конструктивное обсуждение этого пакета в последние годы было фактически бессмысленным в связи со стабильно ухудшающимися российско-американскими отношениями. Сейчас, особенно после заключения нового Договора по СНВ, складывается более благоприятная ситуация.
На пути реализации договоренностей по ДОВСЕ, помимо сохраняющихся разногласий сторон, во-первых, как отмечалось выше, стоит процесс расширения НАТО со всеми его политическими неопределенностями и негативными последствиями для взаимоотношений России и НАТО, а также для Договора.
Во-вторых, получение суверенитета Абхазией и Южной Осетией не признается Западом, а появляющиеся там вновь российские военные базы расцениваются как базы на территории Грузии.
 Высокопоставленные чиновники России и НАТО научились находить общий язык. Фото Reuters |
Удовлетворяющего стороны политического решения этого кардинального вопроса в ближайшее время не просматривается. Но применительно к ДОВСЕ нельзя полностью исключать технического решения, когда вопрос о российских базах на территории двух республик будет «выведен за скобки» договоренностей и по нему будет принят отдельный документ, регламентирующий статус этих баз. «Технический компромисс» по этому вопросу может быть найден в контексте более широкого «пакетного решения», например, в увязке с соглашениями по ТЯО.
Несмотря на отмеченные выше негативные моменты, именно Североатлантический альянс в последние годы стал форумом для активного выдвижения предложений по решению этой проблемы. Предложения НАТО по восстановлению режима ДОВСЕ заслуживают внимания и могут стать основой для дальнейших практических решений.
В августе 2007 года США от имени стран НАТО предложили так называемый план параллельных действий. В соответствии с ним страны НАТО должны были бы приступить к ратификации Соглашения об адаптации, а Россия – возобновить действие ДОВСЕ-1, закончить ликвидацию складов боеприпасов в Приднестровье и разрешение вопроса с базой в Гудауте, дать согласие на расширение рамок миротворческой операции в Молдавии. Конечно, план НАТО по введению в действие Соглашения об адаптации к лету 2008 года был осложнен мораторием на участие России в ДОВСЕ и заторможен серьезным кризисом в отношениях, возникшим после грузинских событий.
В целом, однако, этот план остается в повестке дня. Он предполагает двухэтапный процесс – во-первых, введение в действие Соглашения и только во-вторых – дальнейшие шаги по учету озабоченностей государств-участников. Однако, по мнению России, восстановление жизнеспособности ДОВСЕ должно предполагать внесение изменений в адаптированный ДОВСЕ до его ратификации, а не наоборот.
Но Запад едва ли примет такой подход, поскольку, по его мнению, в свете расширения НАТО и военного превосходства альянса Россия должна быть больше заинтересована в реанимации Договора после того, как ее демарш с мораторием не произвел ожидавшегося впечатления на Вашингтон и Брюссель. Запад полагает, что первая задача теперь – возврат к Договору в варианте 1999 года, а не перегрузка его дополнительными российскими требованиями, что, впрочем, не исключает их обсуждения в контексте последующих соглашений, к которым НАТО, вероятно, тоже выдвинет свои предложения.
Интересен и план временного применения адаптированного Договора в качестве шага на пути его ратификации всеми странами-участницами. Россией предлагается двухступенчатая схема введения такого применения, когда на первом полугодичном этапе государства-участники следовали бы политическим обязательствам действовать в соответствии с целями адаптированного ДОВСЕ и соблюдали его численные потолки. Временное применение было бы начато только после окончания этого периода, если Соглашение об адаптации так и не вступит в силу.
На протяжении долгого времени на различных уровнях Россия ставит вопрос о фланговой проблеме. Здесь возможны различные переговорные решения. Наряду с полным упразднением фланговых подуровней перспективным может быть повышение этих подуровней с одновременным увеличением транспарентности с российской стороны.
Необходимо напомнить, что в 1996 году при активном содействии Вашингтона вопрос о повышении фланговых лимитов для России был решен положительно. Представляется, что и сейчас США могут сыграть решающую роль в разрешении фланговой проблемы. После подписания российско-американского Договора по СНВ для этого создаются благоприятные условия.
В то же время, за более чем десятилетний период, прошедший после 1999 года, произошло заметное изменение ситуации вокруг двух «центральных» проблем, которые западная сторона рассматривала как препятствия на пути ратификации Соглашения об адаптации. Так, в отношении Молдавии все процедуры, относящиеся непосредственно к ограничениям самого Договора, выполнены достаточно давно. Сохраняющееся там крайне ограниченное военное присутствие российская сторона связывает с необходимостью общего урегулирования ситуации в регионе. И здесь Москва в последнее время находит понимание у лидеров Молдавии и Приднестровья.
В Совместном заявлении, принятом по итогам встречи президента России Д.Медведева с президентом Молдавии В.Ворониным и главой Приднестровья И.Смирновым, была отмечена стабилизирующая роль «нынешней миротворческой операции в регионе» и было заявлено о «целесообразности ее трансформации в мирогарантийную операцию под эгидой ОБСЕ по итогам приднестровского урегулирования». Представляется, что на этом пути при наличии определенных формальных обязательств и гарантий заинтересованных сторон, а также ОБСЕ ситуация могла бы быть расценена странами – участницами ДОВСЕ как формально не препятствующая ратификации Соглашения об адаптации.
По Грузии решению вопросов могут способствовать юридически опробованные формы договоренностей в виде согласованных заявлений, а по некоторым аспектам – и односторонних пониманий. В таком формате страны Запада в контексте продвижения по пути восстановления действия ДОВСЕ могли бы, например в формате одностороннего заявления, заявить о своем неприятии выделения Абхазии и Южной Осетии в суверенные государства. Россия же зафиксировала бы свою позицию по статусу этих двух республик.
Для активизации диалога и перезапуска процесса ограничения обычных вооружений в Европе помимо нахождения развязок внутри соглашения могут быть предприняты дополнительные меры, ускоряющие процесс выхода из тупика. В первую очередь речь идет о восстановлении отдельных элементов ДОВСЕ, например, о возобновлении оговоренного набора проверочных мероприятий и обмена данными (транспарентности) в контексте Договора. Конкретизацию соответствующих процедур и договоренностей можно было бы поручить работающей в Вене Совместной консультативной группе, созданной в соответствии с положениями ДОВСЕ.
При этом зону Южного Кавказа можно было бы выделить в «специальный район», по которому переговоры будут вестись в рамках решения региональных проблем и, возможно, в контексте решений общих вопросов новой архитектуры европейской безопасности. Ставить возрождение ДОВСЕ в зависимость от решения проблем Южного Кавказа – означало бы углубление тупика в обеих сферах. И наоборот, продвижение по ДОВСЕ вне названного региона могло бы стимулировать урегулирование конфликтов по Абхазии, Южной Осетии и Карабаху.
Ратификация адаптированного ДОВСЕ даже с региональными «изъятиями» (к которым наряду с Южным Кавказом относится и Балтия) сама по себе была бы большим достижением в укреплении европейской безопасности и снятии озабоченностей России в связи с превосходством НАТО по обычным вооружениям, перспективой будущего расширения альянса и продвижения его инфраструктуры к российским границам. Перегружать этот процесс дополнительными условиями едва ли целесообразно, если преследовать цель выхода из тупика, а не оправдания его углубления. Это тем более так, поскольку именно Россия, по ее официальным заявлениям, более других заинтересована в решении проблем, порождаемых расширением НАТО.
Все дополнительные вопросы лучше решать в контексте переговоров по ДОВСЕ-2. В частности, это относится к значительному снижению национальных и территориальных квот (скажем, на 50%), что приведет их в большее соответствие с реальными и планируемыми уровнями вооруженных сил сторон и с принципиально новыми подходами к европейской безопасности, выдвигаемыми в последнее время Москвой. При таком глубоком снижении сил и вооружений логично было бы снять фланговые ограничения и учесть другие требования России.
Делу немало способствовали бы предоставление гарантий о приостановке расширения НАТО (на определенное время и при соблюдении оговоренных условий) и предметный диалог по российским предложениям о создании новой архитектуры безопасности в Европе. В ответ на подвижки в понижении коллективных потолков стран НАТО по ОДВТ Россия могла бы начать переговоры по ограничению ТЯО.
Вряд ли было бы целесообразным, как того хотят некоторые эксперты, «рассыпать» текст Договора и начинать переговоры заново. Основная идеология ДОВСЕ-2, основанная на индивидуальных, но совместно согласованных и принятых партнерами представлениях государств-участников о собственной безопасности, остается новаторской и по сей день и, как оказалась, способна вплотную подвести к достижению согласия. Необходимо нахождение политического и трансформированного в переговорную практику компромисса между позициями сторон, что может быть сделано при активной позиции США и НАТО, серьезном укреплении и улучшении отношений Запада с Россией.
