Эдуард Воробьев
Боевая учеба не прекращается ни на день.
Фото Виктора Литовкина
В истории современной России преобразования ее военной организации были драматическими и противоречивыми. Военная реформа в РФ, несмотря на неоднократные заверения в ее завершении, продолжается под разными наименованиями. В последние годы мы говорим о придании нашим Вооруженным силам (ВС) «нового облика». На самом деле меняется не только облик, но и содержание, причем не только ВС, а всего Министерства обороны. И происходит это, к сожалению, неожиданно для большинства граждан РФ, включая военнослужащих.
Об этом свидетельствует совсем недавний пример. 3 февраля были озвучены ошарашивающие сообщения. Процесс сокращения количества офицеров в ВС РФ повернули в сторону их наращивания, а процесс сокращения управляющих структур ВС РФ – на создание нового командования воздушно-космической обороны.
Бодрые доклады противоречивы. Например, в начале 2008 года начальник Главного организационно-мобилизационного управления (ГОМУ) Василий Смирнов заверял, что федеральная целевая программа (ФЦП) по переводу в период 2004–2007 годов ряда воинских частей постоянной готовности на добровольный принцип комплектования исключительно по контракту вот-вот будет успешно завершена. А в конце 2008 года стало очевидным вначале для всех, потом и для ГОМУ, что эта ФЦП провалилась. Но не по чьей-то вине, а так, сама собой.
Среди тех, кто отвечал за ее выполнение и достижение конкретных целей (для этого создавалась межведомственная комиссия), персонально ответственных, тем более виновных не оказалось. Те, кто четыре года говорил об успешном ходе ФЦП, теперь утверждают, что ее и нельзя было выполнить. Дававшиеся Верховным главнокомандующим в его ежегодных посланиях заверения о недопущении впредь участия в боевых действиях солдат, которые служат по призыву, о сокращении количества призываемых и многие другие, оказались забытыми.
От одних и тех же высоких должностных лиц, например от начальника Генштаба и начальника ГОМУ в начале 2010 года, граждане РФ слышали, что количество контрактников в ВС надо сокращать. А в конце того же года они же заговорили о том, что в ВС опять надо увеличивать количество военнослужащих-контрактников. Параметры и сроки перехода называются разными, но главное остается неизменным: призыв (а значит, и присущий ему коррупционный доход) хотят сохранить!
Публикаций в СМИ, включая «НВО», по проблемам реформирования много. Сколько авторов – столько и мнений. Мы не собираемся полемизировать с ними и брать на себя функцию арбитров. Нам хотелось предложить читателям другое – сопоставление замыслов и обещаний, которые провозглашались ранее в официальных документах и заявлениях высших должностных лиц, с достигнутыми результатами и на этой основе предложить некоторые рекомендации.
ФОРМИРОВАНИЕ ЗАМЫСЛОВ СТРОИТЕЛЬСТВА ВОЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ РОССИИ
Для начала отметим, что «новый облик» ВС РФ во многих своих чертах является новым не для всех. Для многих «поднаторевших» экспертов новизна сомнительна.
Еще когда существовал СССР, но уже произошла победа Ельцина на выборах, в опубликованном проекте новой Конституции РСФСР появилось положение о том, что у России будут собственные ВС. Новые. А после провала путча ГКЧП, 23 августа 1991 года был создан Государственный комитет РСФСР по оборонным вопросам, который приступил к подготовке предложений по построению новых ВС России и превращению Министерства обороны в гражданское ведомство.
Однако одно дело – заявления, другое – их осуществление. Долгие годы, вплоть до 2007 года, в новой России Министерством обороны, войсками (силами) руководили военачальники советской «школы», а министерство было военным.
Напомним и другое. Сразу после распада СССР группой военных специалистов, которую возглавили генерал-полковник Данилевич и генерал-лейтенант Рогозин, было предложено отдать приоритет понятию «мир» по отношению к понятию «война». Это означало повышение значимости военных задач мирного времени, решение которых противостоит потенциально возможной агрессии.
Однако вместо акцента на решение войсками специфических задач мирного времени (сдерживание агрессии, боевое дежурство, миротворческие действия и др.) в ВС РФ был сохранен упор на подготовку к войне. Ну и, конечно же, военные руководители не беспокоились о снижении бремени военных расходов. Они боролись за их рост.
В 1992 году была заметной деятельность Комитета Верховного совета РСФСР по обороне и безопасности. Комитет в соответствии с действовавшей тогда Конституцией подготовил «Заявление о приоритетах военной политики РФ», которое 1 апреля 1992 года было утверждено. Оценивая его с позиций сегодняшнего дня, можно сказать, что это был лучший концептуальный документ того времени. Он был открыт для гражданского общества. В постановлении были определены важнейшие политические, управленческие и контрольные функции государства в области военного строительства, в частности:
– законодательное утверждение государственных программ военного строительства и конверсии оборонной промышленности;
– утверждение одновременно с республиканским бюджетом РФ структуры и численности ВС РФ;
– контроль законодательной власти над кадровой политикой в ВС и Минобороны.
Рекомендовалось «предусмотреть постепенный переход на контрактную систему прохождения службы».
Таким образом, установление законодательной властью приоритетов военной политики позволяло исполнительной власти, не медля, приступать к ее реализации.
В конце мая 1992 года Министерство обороны РФ провело конференцию. Открывая конференцию, Павел Грачев, министр обороны РФ, сказал следующее: «┘В качестве одной из очередных задач по созданию Вооруженных сил в РФ я вижу формирование российского Министерства обороны как дееспособного органа руководства». О необходимости формирования «гражданской части Министерства обороны» говорил на конференции первый заместитель министра обороны Андрей Кокошин: «Для нашей страны дело это новое. Окончательно данные структуры еще не утверждены, но, видимо, согласно указаниям, которые были даны президентом, министром обороны, эти подразделения будут заниматься закупкой вооружений, планированием НИОКР, конверсией, мобилизационной подготовкой промышленности и кругом вопросов, связанных с международной безопасностью, с внешними связями по оборонной линии».
Однако в течение многих лет военачальники не отдавали гражданским лицам эти направления управленческой деятельности.
Из этих напоминаний нашей истории следует, что объявленный «новый облик» ВС РФ и Минобороны – это, во многих отношениях, наконец-то принятый к реализации «старый замысел».
Интересные предложения, обобщающие успешный зарубежный опыт, были подготовлены отставным полковником ГРУ Генштаба Шлыковым и уточнены членами Совета по внешней и оборонной политике (СВОП). Есть основания считать, что некоторые из этих предложений реализуются сейчас в рамках «нового облика».
На словах основные замыслы военного строительства были прогрессивными. Однако военно-политическим руководством страны была допущена грубейшая ошибка: эти положения не были узаконены, не стали обязательным руководством к действию. Роль законодательной власти в процессе строительства ВС РФ оказалась пассивной.
Дальнейшая реализация замыслов пошла по накатанному пути нарушения основного принципа успешного реформирования: остаткам советской военной организации поручалось реформировать «самим себя». Военная реформа была доверена тем людям, которым она была «не по нутру». Вслух они об этом не говорили. Но предугадать их отношение к порученному делу не составляло труда.
Ведь в результате такой реформы многие военные и гражданские чиновники теряли возможности личного обогащения. Сокращалось число генеральских и старших офицерских должностей. Отказ от призыва отнимал «кормушку» у работников военкоматов и других лиц, причастных к предоставлению отсрочек. И в самой армии затруднялась возможность использовать дармовой труд бесправных солдат. Директора ОПК лишались гарантированного госзаказа; предприятия, принуждаемые к конверсии, «выталкивались» на непривычный конкурентный рынок. А открытость военного бюджета лишала взяткодателей и мздоимцев возможностей «улаживать» финансовые и иные проблемы к взаимной выгоде для себя за счет государства.
ТРУДНОСТИ И ОСОБЕННОСТИ РЕАЛИЗАЦИИ ЗАМЫСЛОВ
Борьба развернулась не только в самом военном строительстве, но и на правовом поле. В частности, принятый в 1996 году Закон «Об обороне» свел функции военной организации только к задачам обеспечения военной безопасности самого государства, а не российского народа, что повлияло на дальнейшие подходы к реформированию армии. Показательно, как в законе были пересмотрены миссия и функции Министерства обороны, само понятие «оборона». В начальной редакции Закона «Об обороне» от 21 сентября 1992 года под обороной понималась система политических, экономических, военных, социальных, правовых и иных мер по обеспечению готовности государства к защите от вооруженного нападения, а также собственно защиты населения, территории и суверенитета РФ. Но поскольку в «послужном списке» Минобороны к 1996 году были уже стрельба по Белому дому и военные действия в Чечне, из этого определения убрали слово «население». Получилось, что хотя по Конституции «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ», его-то, источника бюджетных средств и людских ресурсов, не обязано защищать руководство военной организации государства. Эта формулировка определения «оборона» сохранилась поныне.
Не потому ли были ликвидированы Войска ПВО страны как вид ВС? И надо ли удивляться жестокости «зачисток», которые были в нашей военной истории, да и «облав», устраиваемых до сих пор работниками военкоматов и силами ОМОНа по отношению к юношам призывного возраста?
Приоритет силовых методов в решении различных социально значимых проблем привел к расширению перечня всевозможных федеральных органов исполнительной власти, имеющих в своем распоряжении войска. По признанию бывшего секретаря Совета обороны Юрия Батурина, никто не мог сказать точно, «сколько в действительности у нас под ружьем». Как показало формирование бюджета на 2011–2013 годы, по заключению Счетной палаты, Минфин и Минобороны до сих пор по-разному считают, сколько у нас военнослужащих.
Об этом приходится говорить потому, что сейчас и президент, и премьер-министр РФ опять пытаются все-таки взять под свой контроль силовые ведомства, надеясь на собственные силы и порядочность чиновников. Однако ни того ни другого не хватает, а общественность по-прежнему «не допущена» к контролю над военной организацией и выделяемыми ей ресурсами. Хотя в послужном списке общественных организаций, особенно Комитетов солдатских матерей, правозащитников и независимых экспертов есть большое количество несомненных достижений, законодательных и иных инициатив, делавших военную службу в РФ более безопасной, а отношение к военнослужащим более гуманным. И все это достигнуто в непрерывной борьбе.
Вспомним еще, что сразу после вступления Владимира Путина в должность исполняющего обязанности президента на заседании Совета безопасности 10 января 2000 года была уточнена и утверждена новая версия Концепции национальной безопасности РФ. В ней главной целью в сфере военной безопасности было названо «обеспечение возможности адекватного реагирования на угрозы, которые могут возникнуть в XXI веке, при рациональных затратах на национальную оборону». Но ни единого слова о гражданском (общественном) контроле в концепции не было.
НОВАЯ ПРОГРАММА
9 ноября Советом безопасности было дано поручение правительству и Генштабу приступить к разработке программы перехода к комплектованию военной организации государства исключительно военнослужащими, проходящими службу по контракту. Программа должна была появиться к осени 2001 года.
Но финансовых ресурсов для комплектования ВС исключительно по контракту в то время не было, как не было их и для поддержания «нужной» численности обученного резерва на случай мобилизации для «большой войны». Что же оставалось делать? Исследования, выполненные Институтом экономики переходного периода (ИЭПП), показали, что проблему можно решить, если неравномерно распределенное обязательство – службу по призыву в регулярных войсках заменить низким и равномерным обязательством – призывом на шесть месяцев подавляющего большинства военнообязанных граждан. За время этого укороченного срока службы-обучения необходимое число граждан должно обучаться только основам военных знаний по нужным военно-учетным специальностям. После принятия присяги они могут добровольно подписать контракт на прохождение военной службы, которая должна стать привлекательной, или перейти в состав обученного мобилизационного ресурса (резерва).
Эти предложения были направлены в августе 2001 года президенту Путину. Его реакция была сдержанно положительной, а Дмитрий Медведев, бывший в то время заместителем руководителя администрации президента, направил их по поручению президента в правительство и «силовикам». Он отметил в своем письме, что предложенные идеи – «сочетание контрактной и призывной систем комплектования ВС РФ при одновременном сокращении сроков службы по призыву до шести месяцев, система подготовки мобилизационного резерва ВС и др.» – могут быть использованы в практике военного строительства. Реакция Генштаба на предложения ИЭПП была негативной.
Тем не менее в Послании президента Федеральному собранию 2002 года прозвучало: «Одним из безусловных приоритетов является продолжение военной реформы и переход к профессиональной армии при сокращении срока службы по призыву. Реформа нужна обществу, но прежде всего – самой армии. Работу будем вести поэтапно – с учетом и финансовых возможностей страны, и интересов национальной безопасности государства. При становлении армии нового типа – мобильной и компактной – необходимо создать достойные социальные условия для военнослужащих и их семей». Казалось, что предложения ИЭПП в несколько искаженном виде, но все же приняты к реализации. Но жизнь показала, что это не так.
В 2003 году в РФ появился особый документ, который получил неофициальное наименование «Белой книги» Минобороны. Ее презентация оповестила президента Путина и всех россиян о предстоящем старте и будущем успешном финише ФЦП, целью которой будет переход к добровольному комплектованию воинских частей постоянной готовности. В программе якобы были учтены интересы не только ВС РФ, но и общества. А поэтому авторы этой книги считали военную реформу в РФ завершенной.
Президент поддержал программу и потом четыре года подробно информировал россиян в своих ежегодных посланиях о положительных изменениях в армии, которые наступят после завершения ФЦП. Военачальники поддерживали его оптимизм.
Но интересы военачальников и представителей ОПК все же возобладали над проблемами рационального комплектования. Совет безопасности РФ 25 июня 2005 года рассмотрел вопрос о принципах распределения военных расходов. Напомним, что в то время РФ тратила на оснащение своих войск вооружением и военной техникой около 30% от общих расходов на оборону. На заседании, как выяснилось позже, была поставлена задача «изменения соотношения расходов на текущее содержание и техническое оснащение Вооруженных сил в сторону последних и выйти к 2011 году на уровень 50:50, а к 2015 году – 30:70 в пользу технического оснащения».
Объяснение этому решению дал Юрий Балуевский в своем интервью: «Весь мир развивается по схеме: около 60% идет на приобретение вооружения, научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы, и где-то процентов 30–40 на денежное довольствие и вопросы, связанные с материальным обеспечением и боевой подготовкой войск».
Увы, упомянутая аргументация не была правдивой. В тот период времени, о котором говорил Балуевский, на развитие и закупку вооружений выделялось, например, в США – 36,2%; в Великобритании – 30,4%; во Франции – 36,2 %; в Германии – 24,2%. Добавим, что и в последовавшие годы зарубежные страны не увеличивали долю расходов на вооружение. Например, в США по годам за период с 2005 по 2010 годов на содержание и боевую подготовку войск было ассигновано 62,1%; 64,2%; 61,7%; 58,6%; 63,1% общих расходов на оборону. Есть сведения, что сейчас эти расходы составляют в США 64,6%, а значит, на закупку вооружений и НИОКР США потратят 35,4%. Эти данные регулярно публикуются в изданиях Министерства обороны РФ.
 На огневой позиции артеллерийской батареи. Фото Виктора Литовкина |
В заблуждение были введены и бывший Верховный главнокомандующий Путин, и новый – Дмитрий Медведев. В результате требование, исходящее уже от их имени, хотя и основанное на ошибочном утверждении, стало восприниматься чиновниками как прямое указание высшего военно-политического руководства.
Из упомянутых выше некорректных утверждений было сделано другое, тоже ошибочное утверждение: на переход к добровольной контрактной армии у России нет денег. И сформулировали это утверждение не финансисты, не экономисты, а начальник Генштаба Николай Макаров. За этим и «скрыли» ответ на вопрос об ответственности лиц, приведших ФЦП к провалу, а также объяснение нынешней кадровой политики. Ведь при заявленной «оптимальной» общей численности ВС РФ «нового облика» в 1 млн. человек, из которых 150 тыс. – офицеры, а еще около 150 тыс. – сержанты и рядовые контрактники, появилась потребность укомплектования более чем 700 тыс. должностей солдатами и матросами, служащими по призыву. А это означало неизбежное принуждение к призыву, ограничение военнослужащих во многих правах и свободах, исключительно низкий уровень денежного довольствия (ДД).
Суждение о якобы рациональном распределении военных расходов – перекосе в сторону оснащения войск – противоречит интересам граждан. Но оно устраивает две главные группировки армейских (и околоармейских) коррупционеров: 1) тех, которые наживаются на страхе граждан перед армией, на естественном нежелании нести материальный ущерб, и как следствие, на желании уклониться от призыва; 2) тех, которые наживаются на «откатах» и иных правонарушениях при распределении огромных средств, выделяемых за завесой секретности на НИОКР и закупки вооружений.
Сроки ФЦП в 2007 году истекли. Однако в одном из первых документов, подписанных президентом Медведевым, а именно в бюджетном Послании 2008 года, ничего не было сказано о срыве ФЦП, о недостаточной укомплектованности контрактниками воинских частей постоянной готовности. Не был отмечен и значительный успех – перевыполнение заданий этой же ФЦП в Погранслужбе ФСБ, переход к ее укомплектованию исключительно по контракту.
В новой ФЦП декларировалась только необходимость перевода на контракт плавсостава ВМФ и еще раз отмечена актуальность укомплектования контрактниками всех сержантских должностей. Вначале на сайте правительства РФ появилась концепция новой ФЦП, утвержденная 15 июля 2008 года. Она содержала прогрессивные моменты: «В ближайшее время планируется поступление в ВС РФ военной техники нового поколения, которая, отличаясь повышенной эффективностью, будет одновременно и значительно сложнее эксплуатируемой в настоящее время, а значит, квалификация (профессиональная подготовка) эксплуатирующего эту технику личного состава должна быть повышена, что потребует дополнительных временных затрат на его обучение; переход к военной службе по призыву сроком на 1 год означает, что личный состав после обучения в школах младших специалистов и приобретения необходимых практических навыков эксплуатации военной техники нового поколения в воинских частях будет увольняться в связи с истечением установленных законодательством сроков службы по призыву, то есть постоянно будет осуществляться обучение личного состава, а полностью обученных младших специалистов не будет». Из этого в концепции был сделан правильный вывод: «переход к комплектованию по контракту является единственным реальным выходом из сложившейся ситуации».
Однако далее последовали события, которые напоминают детективный сюжет. В окончательный текст утвержденной Путиным новой ФЦП процитированный выше фрагмент концепции не вошел. В новой программе был представлен именно альтернативный подход к решению проблемы комплектования с удивительным пренебрежением к перечисленным выше издержкам призыва в регулярные войска. В ФЦП заложены такие параметры, которые сохранят систему смешанного комплектования регулярных войск до 2016 года! А если заглянуть в одновременно разработанную «Стратегию социального развития ВС РФ на период до 2020 года», то можно обнаружить, что срок этот может быть вынесен за пределы 2020 года.
Что касается содержания новой ФЦП, то нельзя не отметить: в ней нет никаких конкретных работ, кроме строительных. Памятуя о судьбе строительных расходов по первой ФЦП, в результате которых средства были израсходованы, а жилья для контрактников либо вообще нет, либо оно построено не в тех гарнизонах, где надо, можно понять, почему правительство РФ регулярно сокращает расходы на эту программу.
Если у предыдущей, проваленной ФЦП в качестве целей указывалось не только «обеспечение перехода... на новый способ комплектования воинских частей постоянной готовности», но и «совершенствование боевой готовности указанных соединений и воинских частей», то в новой ФЦП о повышении боеготовности нет ни слова. Очевиден расчет на то, что российский солдат бескорыстен и всегда готов к подвигу.
НЕ ВСЕ ТАК ПЛОХО
О готовности наших военнослужащих к выполнению конституционной обязанности защищать Отечество засвидетельствовали события кратковременной войны с Грузией в августе 2008 года. Но одновременно выплеснулось множество ложных толкований о боеспособности войск, в частности, что служащие по призыву якобы воюют лучше. Но сошлемся на конкретный пример – старшего сержанта Сергея Мыльникова. После полутора лет образцовой службы по призыву его убедили (по версии СМИ, это произошло перед самым началом военных действий в Южной Осетии) подписать контракт. И он отличился в боях уже как контрактник. Из рук президента РФ получил Золотую Звезду Героя России. Но затем, несмотря на самые заманчивые предложения военачальников продолжить службу или поступить в военную академию, досрочно прервал контракт, уволился в запас и поступил учиться в вуз в родном Екатеринбурге.
Не будем ворошить прошлые ошибки МО. Но главный итог отметим – из того, что касается комплектования ВС РФ: после провала ФЦП 2004–2007 годов, в период последовавших двух с половиной лет произошел новый провал системы комплектования.
Ведь что предрекали начальник Генштаба Макаров и его заместитель, начальник ГОМУ Василий Смирнов? То, что ВС РФ приобретут «новый облик», в котором будет 150 тыс. офицеров, столько же, а то и меньше контрактников, а остальные 700 тыс. военнослужащих (до миллионной численности) будут проходить службу по призыву. Откуда их было взять? Ведь количество юношей, ежегодно вступающих в 18-летний возраст, стало меньше 700 тыс., а здоровых, пригодных к службе – ориентировочно 400 тыс. Это повзрослевшие дети, родившиеся в конце перестройки СССР и в начале «новостройки» РФ, когда рождаемость упала.
«Расчет» военачальников, очевидно, был на тех, кто «накопился» в составе призывного контингента, прежде всего – на выпускников вузов. Мы не случайно взяли в кавычки слово «расчет», потому что его как такового, включающего социально-экономические аспекты, не было. Многие эксперты предупреждали на различных встречах с военным руководством и в публикациях о недостоверности таких «расчетов» и несбыточности основанных на них надежд. Более того, было очевидно, что инновационной экономике России выпускники вузов крайне нужны для других целей.
Критики оказались правы. В начале этого года генерал Смирнов вынужден был признать, что больше 550 тыс. человек в течение года призвать невозможно. Даже после проведения облав и открытия ряда уголовных дел. А значит, и заверения генерала Макарова о 100-процентной укомплектованности ВС РФ в их «новом облике» оказались дезинформацией.
Всплыли и другие неувязки «расчетов» ГОМУ. Поскольку общее количество мест для поступающих в высшие учебные заведения РФ превысило 1 млн., из них почти 450 тыс. бесплатных, то практически каждый юноша, окончивший среднюю школу, в принципе, если захочет, может поступить в вуз и до его окончания получить учебную отсрочку. По статистическим данным за прошлые годы, в РФ около 70% выпускников школ поступали в вузы. А из окончивших вузы, по опыту последних двух лет, удается призвать не более 20%.
Все большее влияние на возможности призыва оказывает также и стремление многих россиян, сохраняя российское гражданство, проживать и работать за пределами РФ. Таких сейчас около 1,6 млн., в том числе в дальнем зарубежье 0,9 млн. По данным комитета ГД по экономической политике и предпринимательству, «около 700 тысяч российских ученых сегодня работают за границей». Отток молодежи, причем не худшей, продолжается.
Авторы не собирались вступать в полемику ни с кем. Но от одного замечания удержаться не можем. Обозреватель «НВО» Виктор Мясников в № 6 этой газеты, озаботившись проблемами защиты Отечества, деликатно замечает, что комплектование контрактников по прежней ФЦП было «добровольно-принудительным». Но он не обличает тех, кто занимался принуждением, а ставит в вину принужденным контрактникам, что они не возвращаются из отпусков и не продлевают контракты. Напомним, что «стимулирующая надбавка» контрактнику 3300 руб/мес, введенная в 2003 году, с тех пор ни разу не индексировалась.
Была бы такой зарплата у обозревателей, и многие из них не возвращались бы в редакцию газеты из отпуска, а выбирали иное место работы с достойным заработком.
Это замечание подводит нас к самому главному вопросу сейчас, поскольку бюджет на 2011–2013 годы предопределен: где взять нужные средства для перехода ВС РФ к рациональному «новейшему облику» по всем должностным категориям?
Ответ на него – тема отдельного разговора. Мы пока только коснулись этого вопроса, напомнив, сколь некорректным было «обоснование» пропорций распределения бюджетных расходов: поменьше военнослужащим, побольше – на закупки вооружений.
