Александр Калядин
Генсек ООН Пан Ги Мун подписывает петицию мэров за мир и уничтожение ядерного оружия на выставке "Города – не цели", март 2011 год.
Фото с сайта www.un.org
Одно из крупных достижений мирового сообщества последних 50 лет – формирование довольно стабильной системы глобального регулирования вооружений, включающей в себя в совокупности более 40 многосторонних международно-правовых актов (договоров, конвенций, протоколов). Это прежде всего глобальные конвенции о полном запрещении двух видов оружия массового уничтожения (ОМУ) – биологического (Конвенция о запрещении биологического и токсинного оружия, КБТО) и химического (Конвенция о запрещении химического оружия, КЗХО) и ряд многосторонних договоров по ядерному оружию (ЯО). Они предусматривают запрещение распространения такого оружия, запрет на проведение его испытаний и размещение в определенных природных средах.
В эту систему входят договоры по космосу и морскому дну, запрещению военного или иного враждебного воздействия на природную среду; Конвенция о запрещении или ограничении применения «негуманных» видов оружия и пять протоколов к ней; соглашения по транспарентности военной деятельности государств (Регистр ООН по вооружениям, Договор об открытом небе), а также ряд других международно-правовых документов. К ним примыкает ряд режимов контроля над вооружениями, формально региональных, но имеющих важные глобальные измерения.
В настоящее время режим ЗСЯО (зоны, свободной от ядерного оружия) в совокупности действует на территории большей части Южного полушария. Это обстоятельство, а также то, что участниками названных договоров являются пять ядерных держав – членов Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО) – Россия, США, Великобритания, Франция и Китай, – согласившихся не размещать ЯО в государствах, входящих к зону ЗСЯО, и предоставлять им гарантии безопасности, придают данному правовому режиму фактически глобальный характер.
Следует подчеркнуть, что подавляющее большинство государств проявляют заинтересованность в сохранении международно-правовых режимов в сфере регулирования вооружений и военной деятельности, хотя существует немало проблем проверки, соблюдения и принуждения к выполнению договорных обязательств. Показательно, что ни один из глобальных международно-правовых режимов в сфере регулирования вооружений, сформировавшихся за последние 50 лет, не прекратил своего существования. Наоборот, наблюдается тенденция к увеличению количества их участников. Эти режимы стали существенным фактором предсказуемости и международной стабильности.
РЕГУЛИРОВАНИЕ ВООРУЖЕНИЙ – ЯВЛЕНИЕ НЕ КОНЪЮНКТУРНОЕ, А СТРУКТУРНОЕ
На нынешнем этапе ограничениями не охвачен огромный массив обычных вооружений. Вне регулирования остаются значительные накопленные арсеналы ядерного оружия, военные бюджеты государств, торговля оружием, возможные виды будущего оружия массового поражения на новых физических принципах и т.д. Не снята проблема универсализации и обеспечения выполнения существующих договоров в области разоружения. Система регулирования вооружений характеризуется неполнотой, фрагментарностью, неокончательностью.
Вместе с тем многостороннее регулирование вооружений – явление не конъюнктурное, а структурное. Оно опирается на международные межправительственные организации, специализирующиеся на вопросах обеспечения соблюдения соответствующих договоров.
Ход истории, в том числе в XXI веке, подтверждает исторический тренд, устойчивый тип международного взаимодействия, имеющий конкретный вектор направленности в будущее. Хотя в 1990–2000-х годах эта тенденция проявлялась фрагментарно, но после более десяти лет застоя наметилось оживление работы международного механизма разоружения, появились позитивные сдвиги в сфере регулирования вооружений.
Заключен российско-американский договор о мерах по дальнейшему сокращению и ограничению стратегических наступательных вооружений, Договор СНВ-3 (подписан 8 апреля 2010 года, вступил в силу 5 февраля 2011 года), начата «перезагрузка» отношений между двумя великими державами, успешно завершилась VIII Конференция по рассмотрению действия ДНЯО (май 2010 года).
После подписания Договора СНВ-3 Москва и Вашингтон могут активизировать усилия по дальнейшим шагам по сокращению ядерных вооружений. России и США предстоят переговоры по сокращению ядерных и иных вооружений, будет расширяться взаимодействие РФ и НАТО по развитию систем ПРО, по противодействию таким угрозам, как распространение ОМУ и международный терроризм.
В контексте углубления общей тенденции позитивной трансформации международных отношений – при развитии стратегического партнерства между Россией и США – открывается определенное «окно возможностей» для совершенствования договорных режимов по контролю над вооружениями и заключения новых соглашений.
Эти возможности связаны с объективной тенденцией снижения как роли военной силы, так и вероятности вооруженных конфликтов между великими державами и их союзами (РФ/ОДКБ, США/НАТО, США/Япония/Южная Корея, Китай) в условиях глобализации и углубляющейся многогранной взаимозависимости и уязвимости развитых обществ даже для ограниченного применения обычных вооружений, не говоря уже о ядерном оружии. Реальные «общие вызовы и угрозы» XXI века требуют от государств солидарности, взаимодействия, выделения ресурсов на борьбу с такими явлениями, как природные и техногенные катастрофы, терроризм, пиратство, нелегальный оборот наркотиков, киберпреступность и другие криминальные вызовы.
Подавляющее большинство действующих международно-правовых актов в области контроля над вооружениями разработаны и приняты в рамках институтов системы ООН или при их активном содействии. И в будущем на совещательных и переговорных «площадках» ООН, вероятнее всего, будут разрабатываться новые глобальные конвенции в области разоружения и противодействия терроризму.
БАЗОВЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ СБ ООН
Органы ООН (прежде всего Совет Безопасности) призваны играть ключевую роль в имплементации глобальных договоров в области контроля над вооружениями и противодействия терроризму, влияющих на поддержание мира и международной безопасности.
С точки зрения интересов национальной безопасности России представляют значительный интерес следующие направления деятельности институтов системы ООН в области разоружения:
1) рассмотрение вопросов радикального ядерного разоружения; возможные новые соглашения по ограничению ядерных и других вооружений;
2) укрепление существующих многосторонних режимов по контролю над вооружениями (универсализация, проверка, принуждение).
Рассмотрим по порядку. Первое – радикальное ядерное разоружение и возможные новые соглашения по ограничению ядерного и других вооружений.
В ближнесрочной перспективе вряд ли следует ожидать столь радикальной трансформации международных отношений, которая позволила бы приступить к практической реализации планов всеобщего радикального ядерного разоружения и тем более – полного запрещения такого оружия. Это – проблемы долгосрочного характера, требующие формирования совершенно новой системы глобальной безопасности.
Но данные вопросы все более настойчиво поднимаются на различных форумах мирового сообщества, в том числе в ООН, многими неядерными государствами, а также научными центрами, НПО и антивоенными, пацифистскими движениями. Так, получают развитие инициативы по продвижению к миру без ядерного оружия. Ширится международная поддержка различных проектов в данной сфере (глобальная конвенция о запрещении ядерного оружия, планы резкого сокращения ядерных вооружений, «инициатива по глобальному ядерному нулю», «план разоружения генсека ООН Пан Ги Муна»).
Более активно будут продвигаться (особенно на предстоящих обзорных конференциях государств – участников ДНЯО в 2015 и 2020 годах) обращенные к ядерным державам требования согласиться на установление четких вех, в том числе расписанного по годам графика ядерного разоружения. Возрастает актуальность своевременных научных разработок убедительных альтернативных глобальных проектов, которые позволили бы направить международные дискуссии по данной теме в нужное русло. Чтобы не оказаться в международной изоляции при обсуждении данной тематики, от российской дипломатии и научного сообщества РФ потребуется провести большую подготовительную работу. Надо быть готовыми к выступлению на международных форумах с детальными убедительными проектами продвижения человечества к миру без ОМУ.
Солидный опыт разработки и продвижения на форумах ООН радикальных планов такого рода у нашей страны имеется: план всеобщего и полного разоружения (1960 год), программа всеобщего ядерного разоружения в течение 15 лет (1985 год) и др. Несмотря на то, что вряд ли следует ожидать от масштабных инициатив скорого достижения новых значимых глобальных соглашений, тем не менее такие усилия представляются полезными не только в пропагандистском плане. Они могут способствовать развитию конкретных новых практических мер в области ядерного и обычного разоружения, последующие договоры по которым окажутся достижимыми.
Сегодня представляется вероятным продвижение к достижению договоренностей по ряду крупных вопросов, находящихся в переговорной повестке дня: первые шаги по приданию процессу переговоров об ограничении ядерных вооружений многостороннего характера; запрещение производства расщепляющихся материалов для создания оружия; новые гарантии неприменения ядерного оружия против государств, отказавшихся от него и соблюдающих условия ДНЯО; регулирование международной торговли оружия и расширение сферы транспарентности военной деятельности; неразмещение наступательных вооружений в космическом пространстве; договоренности о «правилах поведения» в космосе и др. Однако прогресс на указанных направлениях станет возможным только при достаточной поддержке большинством в мировом сообществе, поднятии на качественно новый уровень взаимодействия великих держав, эффективной работе институтов ООН.
Второе – укрепление и расширение существующих многосторонних режимов по контролю над вооружениями.
Подавляющее большинство стран проявляют заинтересованность в сохранении и укреплении существующих многосторонних режимов регулирования вооружений и стремятся использовать инструменты ООН для достижения своих целей в рамках этих режимов. Именно роль таких инструментов, как универсализация режимов, проверка, принуждение к соблюдению, в будущем может оказаться особенно ощутимой и позитивной.
«Контрольный пакет акций» в главной организации международного сообщества имеют ведущие «игроки» мировой политики – пять постоянных членов СБ ООН, и в первую очередь – США, Китай и Россия. Поэтому многое будет зависеть от них, от того, смогут ли они договориться о совершенствовании и повышении эффективности механизма СБ ООН по принуждению к соблюдению договоров в области разоружения.
Особо следует остановиться на стабилизации режима ДНЯО и принуждении к соблюдению нераспространенческих обязательств. Договор был подготовлен в рамках Женевской конференции по разоружению. Главная роль в проверке соответствия ядерной деятельности не обладающих ЯО государств правилам ДНЯО принадлежит Международному агентству по атомной энергии (МАГАТЭ), а в принуждении к соблюдению нераспространенческих обязательств – СБ ООН.
Будучи самым широким по составу участников многосторонним договором в области контроля над вооружениями (190 государств), ДНЯО является краеугольным камнем глобального режима нераспространения и играет центральную роль в усилиях мирового сообщества по предотвращению появления новых обладателей ядерного оружия, к продвижению к миру без ядерного оружия.
В XXI веке сохранится его актуальность для формирующегося мирового правопорядка. Вместе с тем основные тенденции мирового научно-технического, промышленного и военно-политического развития указывают на расширение возможностей распространения ядерного оружия, увеличивают нагрузку на режим нераспространения, повышают риски злоупотребления потенциально опасными ядерными технологиями. Согласно прогнозу Всемирной ядерной ассоциации (World Nuclear Association, ▒World Nuclear Power Reactors and Uranium Requirement’, April, 2010) в период до 2030 года от 10 до 25 новых государств освоят технологии обогащения урана и получения чистого плутония и приобретут, таким образом, способность в течение нескольких месяцев изготовить ядерное взрывное устройство. Вместе с тем существует реальная возможность при помощи международных усилий направить ход событий по относительно безопасному руслу. Для этого потребуются более интрузивные, масштабные и решительные меры по линии международных организаций – как в области проверки (МАГАТЭ), так и принуждения (СБ ООН).
Из-за политических ограничений до сих пор не удалось использовать в полной мере возможности СБ ООН по принуждению к соблюдению норм нераспространения, заложенных в главе VII Устава ООН, при реагировании на грубые нарушения режима ДНЯО. Об этом свидетельствует вся практика применения антираспространенческих санкций в отношении Ирана и КНДР: международное давление, оказанное на правительства этих стран по линии СБ ООН, оказалось недостаточно сильным, чтобы побудить подчиниться предписаниям главного органа ООН. Это чревато подрывом репутации СБ ООН и дискредитацией предусмотренной Уставом ООН системы обеспечения международной безопасности.
УСИЛЕНИЕ ВОЕННО-ПОЛИТИЧЕСКОЙ РОЛИ СБ ООН
Логика международного развития требует более основательного вовлечения СБ ООН в работу по пресечению распространенческой деятельности и ответственности в этой области. Опыт свидетельствует о том, что одни лишь «позитивные стимулы», не подкрепленные достаточно убедительными средствами давления и принуждения, не способны дать ожидаемого эффекта. Необходимо активизировать военно-политическую роль СБ ООН в интересах укрепления режимов нераспространения ОМУ, наращивать коллективный силовой компонент принуждения, использовать эффективно его мандат. Это важно также и в аспекте необходимого повышения эффективности миротворческих операций, проводимых ООН.
Потребуется ужесточить ответственность за акты распространения и иметь наготове оперативные возможности наказывать тех, кто не соблюдает нормы нераспространения, применять достаточно решительные меры, в том числе силу, для предотвращения и пресечения распространения ядерного оружия, и в первую очередь для предотвращения доступа к нему террористов. Для этого необходимо достижение более тесного взаимодействия в данной области постоянных членов СБ ООН, и прежде всего «главных мировых игроков» – России, США и Китая.
Имеются стимулы для достижения широкого консенсуса по следующим шагам по линии СБ ООН:
– подкрепление в организационном отношении прерогатив СБ ООН в сфере проведения контрраспространенческих принудительных операций; заблаговременная разработка руководящих принципов, дающих больший простор для организации коллективных антираспространенческих действий на базе мандата СБ ООН, например «коалицией желающих» или (что предпочтительно) в рамках Военно-штабного комитета СБ ООН;
– конкретизация и ужесточение международной ответственности государств, нарушающих нераспространенческие обязательства и выходящих из ДНЯО; планирование мер реагирования на такие ситуации, в частности принятие рамочной резолюции по вопросам реагирования на поведение государств, систематически нарушающих правила режима ДНЯО, не выполняющих предписания СБ ООН и выходящих из ДНЯО;
– активизация Военно-штабного комитета СБ ООН, использование его потенциала в интересах принуждения к соблюдению требований нераспространения; возложение на него, в частности, таких функций, как подготовка экспертных заключений по вопросам «жесткой безопасности», раннее предупреждение, планирование и контроль над проведением операций, связанных с решением задач в сфере контрраспространения; разработка мер по незамедлительному пресечению действий (а также планов, намерений и т.д.) особо дерзких и опасных пролиферантов (например, экстремистов, фанатиков, террористов, захвативших или угрожающих захватить государственные ядерные оружейные материалы или само ЯО);
– эффективный мониторинг санкционных резолюций СБ ООН по вопросам контрраспространения (в частности, ядерных программ злостных нарушителей режима ДНЯО).
Важна и достижима цель формирования под эгидой СБ ООН действенного глобального механизма принуждения к нераспространению ОМУ, обеспечивающего как решительное пресечение запрещенной деятельности, так и гарантии безопасности государств, не обладающих таким оружием. Такой механизм стал бы важным инструментом решения задач не только ДНЯО, но также КЗХО и КБТО.
УКРЕПЛЕНИЕ РЕЖИМОВ КОНТРОЛЯ ЗА ХИМИЧЕСКИМ И БИОЛОГИЧЕСКИМ ОРУЖИЕМ
Действия по линии международного механизма, необходимые для реализации целей Конвенции о запрещении химического оружия (участниками которой являются 188 стран), предусматривают уничтожение всех мировых запасов химического оружия и предприятий по его производству к 29 апреля 2012 года.
Наиболее острые проблемы имплементации КЗХО связаны: с недостижимостью ее целей относительно универсальности (ряд государств не ратифицировал КЗХО, в том числе Израиль, а Ангола, Северная Корея, Египет, Ирак, Сирия, Сомали и Ливия не подписали КЗХО); с нерешенностью ряда вопросов относительно нелетальных видов ХО, которые не запрещено использовать в полицейских целях; а также с невыполнением положений Конвенции, предусматривающих создание национальных органов по обеспечению конвенционных обязательств, представление ежегодных отчетов о своих национальных обязательствах и т.д. Сохраняется неопределенность в плане универсальности КЗХО. Могут появиться новые виды химических веществ и их соединений, превышающие по своим поражающим свойствам унитарные виды химоружия, но не подпадающие под действие КЗХО. На сегодня уже очевидна нереальность завершения процесса уничтожения ХО в намеченный срок, и государства-обладатели, включая Россию, ориентируются на продление этих сроков.
Ключевая роль в содействии решению задач КЗХО принадлежит Организации по запрещению химического оружия (ОЗХО) – органу участников Конвенции для наблюдения за выполнением КЗХО и урегулирования вопросов ее соблюдения. Международной научной общественностью продвигается целый ряд инициатив, направленных на использование потенциала системы ООН и ОЗХО в интересах укрепления режима КЗХО (например, с рекомендациями выступила независимая международная Комиссия по оружию массового уничтожения):
– выделение адекватных средств государствами-участниками, в том числе на нужды ОЗХО, с тем чтобы не допускать неоправданных задержек в согласованном графике ликвидации запасов ХО;
– разработка в рамках ОЗХО побудительных стимулов, включая оказание технической помощи в целях содействия присоединению государств к КЗХО и ее выполнению;
– укрепление потенциала ОЗХО по оказанию практической помощи в том, что связано с ликвидацией ХО, например путем предоставления оборудования по обнаружению ХО, систем предупреждения и медицинских антидотов.
Укрепление режима Конвенции о запрещении биологического и токсинного оружия (которая была открыта для подписания 10 апреля 1972 года и вступила в силу 26 марта 1975 года) предусматривает полное запрещение целого вида оружия массового уничтожения (его разработку, производство и накопление запасов). На основе КБТО сформировался первый в истории глобальный договорно-правовой разоруженческий режим. В настоящее время ее участниками являются 163 государства.
Следует подчеркнуть то обстоятельство, что КБТО является «продуктом» своего времени и несет на себе отчетливый «отпечаток» эпохи конфронтации двух сверхдержав и низкого уровня взаимного доверия. Это проявляется в том, что в ней отсутствуют положения о механизме международного контроля выполнения обязательств, взятых государствами-участниками, хотя в КБТО предусмотрена возможность подачи жалоб и их рассмотрения СБ ООН и проведения расследований в случаях сомнений в соблюдении конвенциональных обязательств. Однако положения, касающиеся этих процедур, детально не разработаны. Вся система обеспечения соблюдения обязательств фактически основана на принципе использования средств национального контроля. Конвенция не имеет собственной организационной структуры.
 Заседание Совета Безопасности ООН. Фото с сайта www.un.org |
Поскольку растет число стран, которые в состоянии создать БО, весьма актуальна задача универсализации КБТО, обеспечения мирного характера биологической деятельности во всем мире. Возрастает значение проблемы международной проверки микробиологической промышленности широкого круга государств, которая может быть использована в военных и других враждебных целях. Может стать вопрос о принятии мер по передаче ее наиболее опасных элементов в подчинение международных структур под эгидой СБ ООН. Следует иметь в виду, что некоторые государства или террористические группы будут расширять попытки по приобретению соответствующих материалов, оборудования и технологий.
Большинство государств – членов мирового сообщества признают необходимость дополнения режима КБТО средствами международного контроля, принятия эффективных мер проверки и транспарентности на многосторонней основе (при опоре на институты ООН), для того чтобы своевременно устранять недоразумения и подозрения и укреплять взаимное доверие.
В международном экспертном сообществе рассматриваются и продвигаются различные инициативы для укрепления правовых норм, полностью запретивших биологические средства ведения войны:
– проведение кампании по обеспечению универсального членства в КБТО ко времени проведения VII Конференции по рассмотрению ее действия в 2011 году;
– принятие всеми государствами национальных законов и мер по всеобъемлющему и эффективному выполнению КБТО; внедрение образцовых моделей такого законодательства; представление государствами в ООН ежегодных национальных уведомлений о биологической деятельности;
– расширение полномочий генсека ООН по проведению расследований, с тем чтобы его аппарат мог использовать регулярно обновляемый список экспертов и консультации Всемирной организации здравоохранения (ВОЗ);
– создание специального органа (по типу спецкомиссий ООН) по осуществлению наблюдения, контроля и инспекции, чтобы оказывать помощь при расследовании чрезвычайных вспышек заболеваний при подозрении о применении биологического оружия;
– учреждение государствами – участниками КБТО постоянно действующего секретариата для решения организационных и административных вопросов, относящихся к Конвенции, таких как проведение обзорных конференций и встреч экспертов;
– согласование национальных стандартов биобезопасности; обеспечение более частого пересмотра последствий научно-технического прогресса; подтверждение того, что любые достижения в области биологии и любые ее открытия, которые можно применить в качестве оружия, запрещены КБТО.
ПОЗИТИВНАЯ ТРАНСФОРМАЦИЯ ООН – В ИНТЕРЕСАХ РОССИИ
Прогресс на указанных направлениях укрепления системы ООН, ее инструментов безопасности и регулирования вооружений – важнейший элемент борьбы за позитивную трансформацию современных международных отношений.
Участие нашей страны во многих режимах контроля над вооружениями, созданных при ее самом активном участии, позволило нам избежать огромных военных расходов, в которые страна была бы втянута в случае, если бы не удалось сдержать и ограничить международную гонку вооружений путем заключения целого ряда договоров.
В условиях полицентричности мироустройства в XXI веке России (при необходимости жесткой экономии бюджетных средств) скорее всего придется обеспечивать свою безопасность с большим упором на углубление взаимодействия с другими ответственными членами мирового сообщества, в том числе через институты ООН и новые международно-правовые соглашения по ограничению вооружений.
Универсализация и укрепление многосторонних режимов контроля над вооружениями, а также заключение новых продуманных договоров в данной сфере способствовали бы в целом обеспечению менее затратной, но более надежной обороноспособности нашей страны и поддержанию устойчивого баланса сил с другими державами и блоками государств. На этом пути Россия имеет шансы повысить свой реальный статус на мировой арене, укрепить позиции в соревновании с другими мировыми центрами влияния. Умелое использование политических и правовых инструментов безопасности ООН позволило бы нашей стране снизить военное бремя, направить сэкономленные средства на наращивание факторов «мягкой силы» (модернизация экономики, развитие науки и культуры, повышение идеологической привлекательности и т.п.).
