На страже интересов солдата

Своей деятельностью гражданский военный омбудсмен также способствует развитию прозрачности и подотчетности вооруженных сил. Вопреки распространенному мнению, военный омбудсмен является не адвокатом заявителя, а скорее арбитром в гражданско-военных отношениях. Однако это не ограничивает его в том, чтобы после беспристрастного разбирательства стать общественным и правовым защитником пострадавшего от действий государства.

На данный момент надвоенные институты, отвечающие описанным выше критериям, известны в семнадцати странах мира: Австралии, Австрии, Бельгии, Боснии и Герцеговине, Великобритании, Германии, Дании, Израиле, Ирландии, Канаде, Нидерландах, Норвегии, США, Франции, Чехии, Эстонии и ЮАР.

Причины появления военных омбудсменов в ХХ веке заключались в необходимости усиления демократического контроля над вооруженными силами в Европе после Второй мировой войны, а также создания эффективного механизма реагирования на жалобы и улучшения системы защиты прав военнослужащих. Эти изменения проходили под давлением общества и на фоне роста авторитета прав человека в мире, что не могло не сказаться напрямую на отношении западных обществ к своим армиям и военнослужащим. Такие мотивы стали решающими для учреждения поста парламентского уполномоченного по ВС ФРГ в 1959 году, однако еще раньше схожие мотивы прослеживались в других европейских странах – Норвегии (1952) и Австрии (1955).

В Западной Германии общественный запрос на демократизацию военной сферы стимулировался громкими разоблачениями преступлений Вермахта и судебными процессами над нацистскими военными преступниками. В результате Бундестаг учредил пост парламентского уполномоченного с очень широкими полномочиями. В принятом тремя годами ранее законе «О солдатах» было зафиксировано определение военнослужащего как гражданина в униформе.

В Нидерландах должность военного омбудсмена существовала еще с середины 19 века. Но после Второй мировой войны здесь также назрела необходимость улучшения контроля над вооруженными силами, в результате чего в 1945 году был учрежден пост генерального инспектора Королевских вооруженных сил с более широкими полномочиями.

В странах Центральной и Восточной Европы институты военных омбудсменов возникали после крушения коммунистической системы (Чешская Республика (1991), Эстония (1995)). Сильные институты универсальных уполномоченных появились в Словении (1995), Румынии (1997) и Сербии (2007). В Польше Институт гражданского защитника был учрежден еще во времена социализма в 1987 году.

Примерно те же процессы происходили и в странах Латинской Америки и Африки, где появление институтов омбудсменов стало возможным после свержения авторитарных режимов в 70–80-е годы ХХ века.

В другой группе стран создание институтов явилось реакцией на проблемы или громкие скандалы в войсках. Пост омбудсмена Канадских Вооруженных сил был учрежден в 1998 году после скандала, связанного с обвинениями в адрес канадских солдат в серьезных нарушениях закона в ходе миротворческой операции ООН в Сомали (1992–1993). В Великобритании уполномоченный по жалобам военнослужащих был назначен в 2006 году в ходе громкого расследования гибели нескольких молодых рекрутов на одной из военных баз.

Многообразие моделей военных омбудсменов в полной мере отражено в многообразии названий этого института в разных странах: комиссар по делам военнослужащих, генеральный инспектор, омбудсмен ВС и национальной обороны, менеджер по жалобам военнослужащих, парламентский уполномоченный по делам вооруженных сил.

ДВЕ МОДЕЛИ ЗАЩИТЫ ПРАВ

Можно выделить две модели омбудсменов, чьи полномочия распространяются на Вооруженные силы (ВС) – внутриармейские и внеармейские. К первому типу относятся уполномоченные, интегрированные в структуру Министерства обороны (обычно такой пост носит название генерального инспектора). Внутриармейский омбудсмен обычно сам является офицером, входит в военную иерархию и назначается военным командованием. Таким образом, генеральные инспекторы отчитываются и подчиняются военному руководству.

Несомненным преимуществом такой модели являются специфические знания и опыт офицера, приобретенные в ходе военной службы: понимание армейских проблем, жизни военнослужащих, авторитет в войсках, умение обращаться с солдатами и говорить на одном языке с военным командованием. Ему проще завоевать доверие военнослужащих, особенно высших армейских чинов, чем гражданскому чиновнику.

Явный минус такой модели – нехватка институциональной независимости. Кроме минусов, связанных с подчинением вышестоящему военному начальству, есть социальные причины. Комплекс внутриармейских неформальных связей (дружба с другими офицерами, система взаимных договоренностей и уступок, хорошие отношения с начальством), налаженный офицером за время службы и поддерживаемый в течение карьеры, может помешать ему в объективном разбирательстве.

В любом случае наибольшую заинтересованность в модели внутриармейского омбудсмена, как правило, проявляют сами вооруженные силы и военное руководство.

Примеры институтов, интегрированных в ВС: генеральный инспектор МО США, генеральный инспектор МО Чешской Республики, генеральный инспектор Королевских ВС Нидерландов, генеральный инспектор ВС Франции, генеральный инспектор ВС Эстонии. Интересно, что Бельгия и Нидерланды имеют по два института омбудсменов, чьи полномочия распространяются на ВС: генеральный инспектор, действующий в структуре МО, и общий омбудсмен.

В других странах действуют внеармейские (гражданские) военные омбудсмены. Такие структуры не подчиняются военному командованию и не являются звеном в системе военной субординации. Как правило, пост «внешнего» военного омбудсмена учреждается при высшем законодательном органе. Таким образом, он уполномочен осуществлять парламентский контроль над ВС. Обычно этот пост занимает гражданское лицо, но может занять и бывший, но не действующий военный.

Главным преимуществом такой модели, безусловно, является институциональная независимость. «Внешний» военный омбудсмен, как фигура общественная, своим независимым публичным реагированием на ситуацию и конкретные случаи правонарушений в войсках способен значительно усилить эффективность общественного контроля над армией и привлечь внимание власти и общества к ее проблемам. Статус независимого гражданского лица может стать дополнительным фактором для построения доверительных отношений с заявителями, особенно военнослужащими низшего ранга, и создания условий конфиденциальности для обращающихся к нему.

Примеры гражданских уполномоченных по правам военнослужащих: парламентский уполномоченный по Королевским ВС (Норвегия), уполномоченный Бундестага по делам ВС (Германия), омбудсмен ВС (Ирландия), уполномоченный по жалобам военнослужащих (Великобритания), парламентский военный уполномоченный (Босния и Герцеговина), военный омбудсмен (ЮАР).

В некоторых странах военные омбудсмены стали достойной правовой альтернативой судам. Такое происходит, когда авторитет и вера в эффективность омбудсмена среди военнослужащих достаточно высоки. Фактором выбора в пользу омбудсмена, а не прокуратуры или суда, является то, что процедура обращения к нему, во-первых, не всегда требует раскрытия конфиденциальности, а во-вторых, бесплатна и более проста, чем у суда.

Получение жалоб, разбирательство и реагирование на них наряду с проведением собственных расследований являются главными функциями военного омбудсмена. Жалобы, кроме того, служат для него главным источником объективной информации о ситуации в войсках. Военные омбудсмены получают жалобы и обращения по любым вопросам, связанным с Вооруженными силами. По оценкам специалистов, наибольшее количество жалоб касаются нарушений гражданских прав военнослужащих и вопросов несения военной службы. К первой группе относятся жалобы, отражающие широкий спектр проблем, присущих в той или иной мере, всем армиям мира: дискриминация, преследование, издевательства, насилие, плохое обращение командиров, ограничение свободы, например, свободы собраний и ассоциаций или свободы вероисповедания. Ко вторым относятся проблемы плохого или недостаточного администрирования ВС: вопросы прохождения военной службы, довольствия, заключения контракта.

НИ ОДНА ЖАЛОБА НЕ ОСТАНЕТСЯ БЕЗ ВНИМАНИЯ

Военные омбудсмены различаются в подходе к выбору приоритетности в рассмотрении той или иной группы жалоб: если генеральные инспекторы (внутриармейский институт) чаще ориентированы на решение проблем ненадлежащего администрирования и вопросов, связанных с прохождением военной службы, то гражданские омбудсмены (парламентские уполномоченные) больше ориентированы на защиту и продвижение прав человека.

Примером приоритетности прав человека может служить положение закона о парламентском уполномоченном по ВС Боснии и Герцеговины, определяющее, что его функции направлены на «укрепление верховенства закона и защиту гражданских прав и свобод персонала и кадетов ВС». Подобные положения имеются в законодательстве о военных омбудсменах Великобритании, Германии и других стран.

Третья группа жалоб относится к вопросам здравоохранения в связи с ухудшением или утратой здоровья, полученными на военной службе.

Четвертая группа – заявления гражданских лиц на действия военных. По данным Женевского совета по демократическому контролю над ВС, обычно число таких жалоб в практике уполномоченных составляет не более 10%, однако есть страны, где количество жалоб на действия военных в практике уполномоченного возрастает до 30% (например, Германия).

Кроме военнослужащих, жалобы военным омбудсменам, как правило, могут подавать их родственники, гражданские служащие ВС, призывники (рекруты) и учащиеся военных учебных заведений (кадеты). Некоторые страны наделяют правом обращаться к ним ветеранов ВС (Нидерланды, Канада, Великобритания, США) или участников парамилитаристских групп – неформальных военизированных структур (ЮАР).

Ряд военных омбудсменов рассматривают жалобы не только от родственников, но и от друзей военнослужащих, а также от любых лиц, если обращение имеет отношение к армии. Такое внимание к проблемам гражданских лиц оправдано тем, что эти группы, в отличие от самих военнослужащих, не имеют никаких других независимых механизмов внесудебного решения их проблем. За редким исключением (ветераны и призывники в ряде стран) у них также отсутствуют профсоюзы или ассоциации, которые отстаивали бы их права.

Омбудсменов все чаще называют борцами с коррупцией. Это во многом соответствует истине: в мандатах многих уполномоченных антикоррупционная функция зафиксирована в одном ряду с правозащитной. Они обязаны предавать гласности коррупционные случаи, а некоторые уполномочены вести антикоррупционные расследования.

Законодательство многих стран предусматривает меры по юридической и физической защите заявителей о нарушениях и коррупции. Такие функции закреплены и в мандатах военных омбудсменов Австралии, Великобритании, Ирландии и США. О значении и важности заявителей красноречиво сказано на странице программы по защите заявителей официального сайта генерального инспектора Министерства обороны США: «Генеральный инспектор нуждается в источниках информации. Наши расследователи, аудиторы и эксперты доверяют заявителям как источнику данных и достоверных свидетельств. Сотрудники исполнительных федеральных органов обязаны сообщать о коррупции. Если они делают это в соответствии с законом о генеральном инспекторе (1978), то генеральный инспектор должен расследовать случаи преследования заявителей. Заявлять о случаях коррупции – это не хобби, а важнейший элемент системы национальной безопасности и обороны правительства США».

В системе обеспечения прав человека в силах обороны Австралии действует Программа защиты заявителей (ADF Defence Whistleblower Scheme), о которой на сайте Military Justice сказано следующее: «Программа защиты заявителей – это альтернативный и независимый путь для любого лица сообщить о правонарушениях или неэтичном поведении в армии».

Право на обращение военнослужащего к военному омбудсмену в законодательствах зарубежных стран закреплено отдельным положением. Примером может служить закон о парламентском военном уполномоченном ФРГ: «Каждый солдат имеет право поодиночке и напрямую обращаться к военному уполномоченному. Ни одна жалоба не должна быть оставлена без внимания уполномоченного». При этом создание для заявителя условий доступа и конфиденциальности имеет исключительно важное значение для успешной деятельности омбудсмена.

Проведение собственных расследований является второй важной функцией военных омбудсменов, тесно связанной с функцией реагирования на жалобы. Однако расследования омбудсменов не могут подменять следствие. Как правило, омбудсмен исключается из расследования, когда к нему подключается полиция или суд. Что в полной мере может омбудсмен, так это контролировать действия компетентных органов в расследовании, осуществлять альтернативное установление фактов, информировать общество и предлагать свои рекомендации для искоренения конфликтных ситуаций в будущем.

Расследования военных омбудсменов можно разделить на два вида: расследования (разбирательства) по жалобам и расследования по собственной инициативе. В случае если военнослужащие и гражданские лица широко пользуются возможностью обращения к военному омбудсмену, расследования и разбирательства по их жалобам могут охватить достаточно большой спектр проблем в Вооруженных силах. Как правило, необходимость инициировать собственные расследования в таких случаях уменьшается, хотя, конечно, не исчезает совсем. В Бельгии, Великобритании и Ирландии военным омбудсменам вообще запрещено проводить собственные расследования. Они могут проводить только те расследования, которые основаны на жалобах военнослужащих.

Тем не менее большинство военных омбудсменов могут инициировать собственные расследования. Они могут основываться на получении публичной информации, например, из СМИ, о скандале или происшествии, однако громкий повод нужен далеко не всегда. Для этого достаточно иметь веские основания для направления усилий на решение какой-либо системной проблемы. В законе об уполномоченном Бундестага по ВС ФРГ сказано: «После обязательной оценки ситуации и на основе собственного решения может предпринимать активные действия по расследованию, если, исходя из информации, полученной от депутатов Бундестага, военнослужащих или полученных иным образом сведений, он придет к выводу о случившемся нарушении конституционных прав солдата».

В случае принятия жалобы к рассмотрению военный омбудсмен может предложить сторонам ограничиться совместным разрешением проблемы или конфликта. В этом случае омбудсмен исполняет функцию примирителя сторон. Процесс обсуждения, проведения переговоров и примирения должен быть добровольным, с согласия обеих сторон. Военный омбудсмен не имеет права принудить кого-нибудь к участию в диалоге или принятию соглашения, он должен быть беспристрастным посредником и не занимать чью-либо сторону.

Если предварительные действия не привели к положительным результатам, военный омбудсмен может принять решение о проведении официального расследования. Расследование должно быть направлено на сбор всей информации, требующейся для установления истины. Обычно расследование включает в себя подробный опрос участников или сторон, поездки и инспектирование на месте.

ДВЕРИ ЗАКРЫВАТЬ ЗАПРЕЩЕНО

Неограниченный доступ без предварительного согласования во все части или структуры ВС – важное условие эффективности военных омбудсменов. В законе ФРГ сказано: «Уполномоченный может без согласования и предварительного уведомления посещать любые военные части, базы и структуры Бундесвера». Такое право зафиксировано в законодательстве и других военных омбудсменов. Инспекции и посещения на местах служат также инструментом дополнительного контроля за состоянием дел на удаленных военных базах, например, в зарубежных миссиях.

Военные омбудсмены в своей деятельности наделены правом получать необходимую информацию от Министерства обороны или других государственных ведомств. Доступ к ней может быть основан как на праве запрашивать, так и на праве требовать информацию. Это различие имеет большое значение, так как военные часто не считают себя обязанными отвечать на запрос информации от гражданского органа. В своих отказах офицеры часто ссылаются на секретность или военную необходимость. Право требовать информацию зафиксировано, например, в законе о военном омбудсмене Боснии и Герцеговины: «Военный омбудсмен имеет право истребовать информацию и доступ к документам Министерства обороны и безопасности, а в случае проведения расследований – любую необходимую информацию».

Большое значение для эффективности расследований имеют также неформальные возможности – «мягкая сила» уполномоченных. Здесь имеется в виду неофициальный подход к военному командованию для получения нужных сведений и разъяснений, к военнослужащим, родственникам, а также способности и возможности омбудсмена убеждать стороны. Неформальные связи служат ценнейшим источником объективной информации о положении в ВС и мощным ресурсом в посредничестве и примирении сторон.

Выработка и представление рекомендаций органам власти и обществу по праву считаются главной обязанностью военных омбудсменов. Правовая значимость рекомендаций обмудсмена для госорганов может служить показателем эффективности и независимости его института. Как следует из понимания самого термина, рекомендации необязательно могут быть приняты к исполнению и привести к желаемому изменению ситуации. Однако чем выше авторитет лица, занимающего должность омбудсмена, тем серьезнее государственные органы подходят к рассмотрению его рекомендаций.

При этом омбудсмен не обладает ни карательной, ни надзорной, ни другими функциями, присущими органам власти. Его полномочия ограничены убеждением, апеллированием к общественному мнению и рекомендациями, сделанными на основе анализа законодательства, действий сторон, а также собственных разбирательств и расследований. Каждый податель заявления в адрес омбудсмена должен осознавать это ограничение его функциональности.

Главная цель рекомендаций – побуждение властей на проведение изменений там, где несовершенство законодательства или администрирования приводит к случаям нарушений прав человека или системным проблемам. Они направлены как на исправление ситуации в отношении конкретных потерпевших (восстановление на службе, выплата компенсаций, принесение извинений), так и на исправление, смягчение или отмену решения или положения закона, которое привело к нарушению.

Законодательство большинства стран обязывает государственные органы реагировать на рекомендации омбудсмена в строго отведенный для этого срок. И хотя, как указывалось выше, ведомства не обязаны принимать рекомендации к исполнению, омбудсмен имеет необходимый набор инструментов для того, чтобы заставить чиновников не пренебрегать рекомендациями и принять соответствующие меры. Таких инструментов несколько: это убеждение, апеллирование к вышестоящим гражданским или военным органам, освещение проблемы и указание ведомства-нарушителя в ежегодных докладах и отчетах военного омбудсмена, наконец, апеллирование к общественному мнению через СМИ. Последнее имеет особенно большое значение в случае серьезного нарушения прав человека и скандала национального масштаба.

Иногда омбудсмены могут обращаться в суд с целью оспорить законодательный акт или заставить ведомство прислушаться к его рекомендациям.

Открытость и прозрачность деятельности органов государственной власти в современном мире являются принципиальным условием их функционирования. Институт военного омбудсмена, как и любой другой государственный институт, должен отчитываться перед обществом и обеспечивать постоянный доступ граждан к информации о своей деятельности, а сведения о нем должны распространяться повсеместно как среди военнослужащих, так и в обществе. Как правило, военные омбудсмены обязаны публиковать регулярные (ежегодные или полугодовые) и специальные (тематические) доклады. Регулярные доклады освещают постоянную деятельность омбудсмена, а также показывают бюджет и расходы, затраченные на функционирование аппарата. Специальные (тематические) доклады посвящены индивидуальным случаям или конкретным проблемам.

Целевой аудиторией докладов, кроме военнослужащих, общества и СМИ, являются законодательные органы. Именно им направлены анализ ситуации, выводы и рекомендации доклада. Парламентские уполномоченные, как правило, представляют свои отчеты в первую очередь на рассмотрение высшего законодательного органа, но также поступают и некоторые внутриармейские омбудсмены. Например, генеральный инспектор ВС США представляет свои полугодовые доклады Конгрессу США, а не Министерству обороны.

Возможности Интернета играют важную роль в деятельности военных омбудсменов. Все они, как правило, имеют свои официальные сайты или отдельные страницы на сайтах Парламента, Министерства обороны или другого ведомства. Сайт омбудсмена играет важную роль интерактивного взаимодействия с обществом и военнослужащими: благодаря сайту граждане участвуют в диалоге с омбудсменом и обмениваются с ним информацией. В последнее время для диалога с гражданами все чаще используются возможности социальных сетей – Facebook, Twitter и других.

Институт военных омбудсменов успешно развивается, и в ближайшем будущем возможно увеличение их числа в мире, в частности, на постсоветском пространстве. Известно, например, что такие планы есть у Грузии и Армении. В Киргизстане в январе 2013 года появился общественный военный омбудсмен, избранный курултаем (собранием) представителей ВС, впрочем, тут же признанный государственной властью незаконным. H

Андрей Александрович Калих – директор антикоррупционного направления Центра развития демократии и прав человека.