Виктор Озеров
На заседании комитета СФ по обороне и безопасности. Фото с официального сайта Совета Федерации Федерального собрания РФ
12 декабря 2013 года исполнилось 20 лет со дня принятия Основного закона нашего государства, заложившего фундамент военной организации Российской Федерации, определившего цели, базовые принципы и структуру органов обеспечения обороны страны.
Законодательное обеспечение обороны и безопасности является важнейшим направлением деятельности палат Федерального собрания Российской Федерации. За истекшие годы в результате законотворческой деятельности субъектов права законодательной инициативы сформировался целый ряд относительно самостоятельных правовых институтов, отражающих объектно-предметные связи и отношения между субъектами и объектами обеспечения национальной безопасности в Российской Федерации.
НАША СОВРЕМЕННАЯ ИСТОРИЯ
Важнейшую роль в становлении нынешней системы обеспечения военной безопасности страны сыграли принятые Верховным Советом Российской Федерации в 1991–1993 годах законы, определившие основополагающие принципы обеспечения безопасности и обороны, закрепившие положения о статусе военнослужащих, о воинской обязанности и военной службе в новой исторической реальности.
Векторы современного развития системы обеспечения военной безопасности России сформировались на базе федеральных законов, принятых и вступивших в силу в период работы Государственной Думы 1-го и 2-го созывов.
Именно тогда в период острой политической борьбы парламентом были законодательно закреплены фундаментальные нормы, регулирующие правоотношения по общим вопросам обороны страны, воинской обязанности и военной службы, социальной защиты военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы и членов их семей, по вопросам мобилизационной подготовки и мобилизации, военно-технического сотрудничества с иностранными государствами, другим направлениям обеспечения военной безопасности Российской Федерации.
В сложных условиях конца 1990-х – начала 2000-х годов были приняты важные законодательные акты, регулирующие правоотношения при введении чрезвычайного и военного положения, устанавливающие принципы и порядок прохождения альтернативной гражданской службы.
Следует подчеркнуть, что в течение всех двух десятилетий палатами Федерального собрания осуществлялся постоянный мониторинг законодательства и правоприменительной практики в сфере обороны, позволивший выявить и устранить большое количество пробелов и противоречивых норм, а также норм, носивших декларативный характер. Проводилась постоянная работа по унификации терминологии, применявшейся в законодательных актах по вопросам обороны, которая позволяла облегчать правоприменительную деятельность, исключать правовые коллизии.
Трудная и кропотливая «работа над ошибками» осуществлялась путем внесения изменений в действующие законы, разработки проектов федеральных законов, имеющих самостоятельные предметы правового регулирования. Так, в течение последних трех лет были приняты и вступили в силу федеральные законы, закрепившие новые подходы к решению задач в области обороны, реформы системы денежного довольствия военнослужащих, обеспечения «военных пенсионеров», направленные на повышение социально-правового статуса военнослужащих, проходящих военную службу по контракту и по призыву, а также участников боевых действий.
На мой взгляд, результаты социально-экономического развития страны, состояние обороноспособности государства и готовности Российской Федерации к предупреждению и предотвращению военных конфликтов и войн свидетельствуют, что законодательство в области национальной обороны обеспечивает устойчивое функционирование военной организации государства и в наиболее общем виде определяет механизмы взаимодействия субъектов обеспечения военной безопасности России.
В достижении такого состояния и качества законодательства я вижу результаты деятельности военно-политического руководства страны, органов государственного и военного управления, отражение боевого опыта и практики повседневной деятельности Вооруженных сил, войск, воинских формирований и органов, предприятий, организаций и учреждений оборонно-промышленного и научного комплекса, итоги реализации социальной политики в отношении военнослужащих, «военных пенсионеров» и членов их семей.
СЕНАТОРЫ ПОГОН НЕ СНИМАЮТ
Несомненно, в законодательном обеспечении военной безопасности значимую роль сыграли и продолжают играть люди, в соответствии с Основным законом представляющие интересы граждан Российской Федерации в законодательных (представительных) органах государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, которые самым непосредственным образом связаны с военно-профессиональной средой.
Что касается верхней палаты российского парламента, отмечу, что за 20 лет существования Совета Федерации в его стенах, говоря «военным языком», «проходили службу» 808 сенаторов. Из них 56 человек – это профессиональные военные. Большинство из них имели или имеют отношение в первую очередь к Вооруженным силам.
В частности, членами комитета Совета Федерации по обороне и безопасности в разное время были генерал армии Владимир Магомедович Семенов (в начале 90-х годов главнокомандующий Сухопутными войсками – заместитель министра обороны СССР), адмирал Вячеслав Алексеевич Попов (командующий Северным флотом), генерал-полковник Валерий Леонидович Манилов (заместитель начальника Генерального штаба Вооруженных сил), Герой Советского Союза генерал-лейтенант Руслан Султанович Аушев, генерал-полковник Николай Александрович Фролов (начальник смоленской военной академии ПВО Сухопутных войск), генерал-лейтенант Сорокин Михаил Михайлович (главный военный комиссар города Москвы). В настоящее время три первых заместителя председателя комитета – Евгений Александрович Серебренников, Николай Александрович Федоряк и Александр Алексеевич Чекалин – имеют воинское звание генерал-полковник.
Напрямую или опосредованно члены Совета Федерации вносили и продолжают вносить вклад в развитие военного законодательства, укрепление обороноспособности страны, совершенствование законодательного обеспечения национальной безопасности. В настоящее время 24 сенатора – полковники запаса, пять человек – в воинском звании от генерал-майора до генерал-полковника запаса. Это 17% от нынешнего состава верхней палаты Федерального собрания. Семь членов Совета Федерации – участники боевых действий, один – участник Великой Отечественной войны Долгих Владимир Иванович, представитель от исполнительного органа государственной власти города Москвы. Кстати, 5 декабря члены Совета Федерации его поздравили с 90-летним юбилеем.
Примечательно также, что около 10% работников аппарата верхней палаты – люди военные, обладающие богатым служебным и жизненным опытом, а также опытом, полученным в боевых действиях. Все они пользуются заслуженным авторитетом, активно участвуют в совершенствовании военного законодательства, стоят на защите государственных интересов, свято хранят славные боевые традиции и дорожат войсковым товариществом.
Весомый вклад в развитие законодательства о национальной обороне вносят представители научно-аналитических, ветеранских и других неправительственных организаций, средств массовой информации, журналистского сообщества, делом своей жизни считающие укрепление обороноспособности Российской Федерации, обеспечение высокого социального статуса защитников Отечества.
СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ ВОЕННОЙ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВА
Подчеркну, что положительные и знаковые для истекшего периода оценки отечественного законодательства предполагают дальнейший поиск оптимальных решений по правовому регулированию в сфере национальной обороны. По мнению членов нашего Комитета, постоянное совершенствование военного законодательства является неотъемлемым атрибутом дальнейшего развития военной организации России с тем, чтобы она была способна ответить на вызовы и угрозы национальной безопасности в XXI веке. В данной связи напомню, что одним из стратегических приоритетов политики национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года выступает законодательное обеспечение национальной обороны.
Как известно, в течение последних пяти лет в Российской Федерации осуществляется беспрецедентная по своему масштабу, содержанию, целям и объему решаемых задач деятельность, направленная на совершенствование военной организации государства. Значительные изменения происходят в первую очередь в Вооруженных силах Российской Федерации.
Читателям «НВО» известно, что в прошлом году позитивные изменения произошли не только в руководящем составе Минобороны и Генштаба, но и в самом существе строительства и развития Вооруженных сил, а также подходов к строительству военной организации государства в целом. Уже проделана огромная работа по реализации стратегического приоритета национальной безопасности – национальной обороны.
При этом сроки выполнения задач, поставленных Верховным главнокомандующим Вооруженными силами – президентом Российской Федерации перед Министерством обороны и Генеральным штабом, другими федеральными органами исполнительной власти, предопределили не только ее масштабы и темпы, но и высокую ответственность за конечные результаты работы. Все это потребовало напряжения и концентрации сил практически на всех направлениях военной деятельности одновременно!
В течение длительного времени одним из факторов, снижающих эффективность деятельности по обеспечению военной безопасности, я называл недостаточный уровень взаимодействия и координации между органами государственного и военного управления. С удовлетворением хочу отметить, что на этом направлении в течение 2013 года так же, как и на целом ряде других важных направлений военного строительства, произошли позитивные перемены. Они нашли отражение в изменениях, которые были внесены в целый ряд федеральных законов, в частности в Федеральные законы «Об обороне», «О мобилизации и мобилизационной подготовке» и некоторые другие.
Ведущую роль в определении перспективных направлений дальнейшего совершенствования военной организации государства сыграли июльские 2013 года решения Совета безопасности Российской Федерации.
Многогранная деятельность, которая предваряла принятые решения, теперь продолжается уже на новом организационно-правовом и деятельностном уровне. Работа эта по своему масштабу, я бы сказал, титаническая. Она чрезвычайно сложна не только с точки зрения согласования интересов субъектов военного строительства, но и содержательного наполнения процессов планирования, организации управления, формирования программ и планов оснащения вооружением, военной и специальной техникой, материально-технического и финансового обеспечения потребностей войск и сил.
В процессе этой работы проявляются все новые и новые сложности и противоречия, без разрешения которых невозможно достичь нашей общей главной цели – обеспечить безопасные условия развития российского общества, сохранить суверенитет и целостность России.
При этом многим специалистам и нам, законодателям, хорошо известно, что зачастую в рамках действующей законодательной и нормативной базы разрешение некоторых проблем оказывается затруднительным либо невозможным.
В данной связи убежден, что выбор и определение Верховным главнокомандующим одним из основных приоритетов военного строительства на период до 2020 года «совершенствование нормативно-правовой базы Российской Федерации в области обороны и безопасности государства» является не просто оправданным, но объективно необходимым условием успешного решения поставленных задач.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО НЕ ДОЛЖНО ОТСТАВАТЬ ОТ ЖИЗНИ
Разработка Плана обороны Российской Федерации, формирование Государственной программы вооружения, Государственного оборонного заказа, концепций, программ и планов строительства и развития Вооруженных сил, других войск, воинских формирований и органов, развития и строительства видов Вооруженных сил – вся эта деятельность показывает, что в те или иные моменты мы начинаем испытывать потребность в изменении пределов действия регламентирующих документов. Иными словами – процессы военного строительства начинают опережать развитие законодательной и нормативно-правовой базы, а она, в свою очередь, порой, перестает отвечать потребностям обеспечения национальной безопасности.
Чтобы не быть голословным, приведу лишь один пример. Статья 31 Закона Российской Федерации № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации» гласит: «Войска противовоздушной обороны защищают Государственную границу в воздушном пространстве…».
Существует ли в России такой вид Вооруженных сил или род войск? Ответ очевиден. Иными словами, с одной стороны, наше движение вперед сдерживается несовершенством нормы закона, с другой – мы должны совершать выверенные шаги по военному строительству на основе законодательно закрепленных механизмов. Данный пример рельефно отражает важность и актуальность совершенствования нормативно-правовой базы в области обороны и безопасности государства.
В настоящее время деятельность по совершенствованию военной организации государства продолжает выявлять недостатки в правовом регулировании, устранение которых, несомненно, является предметом особой заботы руководящего состава органов военного управления.
Заботит это и нас, парламентариев. Наш комитет всегда открыт для конструктивного диалога и готов к совместной работе по совершенствованию законодательства в интересах обеспечения военной безопасности. При этом одной из главных задач на нынешнем этапе, на наш взгляд, является завершение формирования действенной вертикали руководства военным строительством.
 |
| Член Совета Федерации Герой России генерал-полковник
Александр Чекалин не забывает о бывших подчиненных. Фото Евгения Зуева (НГ-фото) |
Несомненно, мероприятия по оптимизации механизмов военного строительства нашли свое правовое закрепление в решениях военно-политического руководства по совершенствованию системы управления военной организацией. Однако в настоящее время правоотношения в рамках такой системы, равно как и состав, и структура самой военной организации государства, на уровне федеральных законов не урегулированы. Регулированию подвергается лишь общая компетенция органов государственной власти в области военной политики.
Учитывая вышеизложенное, по мнению комитета, правоотношения, связанные с функционированием и развитием военной организации государства, Вооруженных сил, как ее ядра, необходимо регулировать на основе специальных законов. В частности, федеральных законов о военном строительстве, о Вооруженных силах, об оперативном оборудовании территории в интересах обороны, о территориальной обороне и ряда других законодательных актов.
КОМПЛЕКСНЫЙ ПОДХОД
Актуальной задачей, на наш взгляд, является законодательное разрешение комплекса проблем, обусловливающих низкую укомплектованность Вооруженных сил, способность соединений и частей к мобилизационному развертыванию.
Представляется, что при выборе подходов к разрешению данных проблем безусловным приоритетом должно стать обеспечение потребностей обороны с учетом позиции Минфина, а не наоборот. В данной связи еще раз подчеркну, что перед нами «во весь рост» встала задача совершенствования законодательства в целях более эффективного использования призывных ресурсов, имеющихся в стране, оптимизации системы подготовки, накопления и использования мобилизационных людских ресурсов, подготовки граждан к военной службе, военно-патриотического воспитания подрастающих поколений россиян.
Все это становится архисложным делом в условиях необходимости одновременного решения задач по созданию мобилизационного резерва, формирований территориальной обороны. При этом мы не должны забывать о потребностях в кадрах, людских ресурсах для мобилизационных мощностей предприятий ОПК и экономики страны в целом.
Безусловно, повышению профессионализма офицеров, увеличению подготовленных мобресурсов будет способствовать принятие федерального закона об увеличении предельного возраста пребывания на военной службе, поскольку возраст пребывания в запасе также увеличивается, а следовательно, расширяется мобилизационная база. Но это, к сожалению, лишь частичное решение задач.
Что касается вертикали руководства военным строительством и непосредственно управления системой обеспечения военной безопасности, то планируемое создание и последующее функционирование Национального центра управления обороной Российской Федерации, по нашему мнению, необходимо обеспечить «законодательным фундаментом», например в форме внесения соответствующих норм в Федеральный закон «Об обороне». Представляется, что создание такого рода структуры преследует в первую очередь оптимизацию процедур управления в условиях перехода страны с мирного на военное время. Именно поэтому деятельность и взаимодействие органов государственного и военного управления, федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и других субъектов обеспечения обороны, на наш взгляд, должна быть законодательно определенной (включая регламентацию прав, обязанностей и ответственности должностных лиц).
Перечень проблем, требующих законодательного разрешения, можно продолжать, поскольку масштаб, объем и спектр задач, стоящих перед Вооруженными силами, другими компонентами военной организации государства, чрезвычайно велики.
В данной связи наряду с традиционными способами решения задач в указанной сфере, на мой взгляд, настала пора обратиться к такому испытанному и доказавшему свою эффективность инструменту осмысления состояния и перспектив реализации военной политики, как разработка и опубликование «Белой книги по вопросам обороны страны». Полагаю, что российская «Белая книга» по структуре и содержанию должна не только учесть опыт наших зарубежных партнеров, но стать «на голову выше»!
Для этого, как мне кажется, сложились благоприятные условия и предпосылки, поскольку и в Минобороны России, и в соответствующих органах исполнительной власти, и в отечественном научном сообществе накоплен необходимый потенциал. А кое-где, как мне известно, уже имеется и определенный задел. Например, коллективом «Российского военного сборника» длительное время собирается, анализируется и обрабатывается материал для такого рода документа. Полагаю, что «Белая книга» должна отражать основы военной политики государства, содержание современных направлений военного строительства. Она могла бы давать официальный материал для формирования представлений о состоянии, приоритетах и перспективах развития Вооруженных сил России как у граждан России, так и у представителей международного сообщества. Более того, такое издание поможет определить так называемые реперные точки для дальнейшего социально-экономического, информационно-культурного, духовно-нравственного взаимодействия армии и общества.
Думаю, что в разработке такого нужного для России официального документа научного и прикладного характера могли бы принять участие не только специалисты-практики, но и законодатели и представители военно-научной общественности и независимые экспертно-аналитические институты.
На настоящем этапе развития военной организации государства, по мнению моих коллег – парламентариев верхней палаты Федерального собрания, приоритетным становится уточнение, корректировка и законодательное закрепление функций и полномочий соответствующих органов государственного и военного управления на различных уровнях.
Актуальными задачами совершенствования законодательства на ближайшую и среднесрочную перспективу является разработка ряда проектов федеральных законов, направленных на разрешение указанных и иных не менее значимых противоречий в целях снижения уязвимости отечественного военного законодательства от воздействия целого ряда негативных факторов как объективного, так и, к сожалению, субъективного характера.
В заключение подчеркну – от того, насколько профессиональным, скоординированным и сбалансированным будет отечественное законодательство, во многом будет зависеть эффективность, компетентность и результативность деятельности институтов государства и общества в сфере обеспечения военной безопасности России.
