Александр Калядин
Совет Безопасности ООН, в котором Россия имеет право вето, должен более решительно осуществлять глобальное управление международной безопасностью. Фото Reuters
Очевидное усиление тенденции к дестабилизации и хаотизации международных отношений, вызванное трансформацией глобального геополитического ландшафта и становлением полицентричного мироустройства, воспринято некоторыми аналитиками как подтверждение тезиса о «нерелевантности» Совета Безопасности Организации Объединенных Наций, на который Устав этой всемирной организации возложил «главную ответственность за поддержание международного мира и безопасности».
В частности, Александр Шумилин, директор Центра анализа конфликтов на Среднем Востоке, утверждает: Совет Безопасности ООН «парализован», «обречен на бездействие» и заслуживает того, чтобы с ним «распрощались». По его мнению, «необходимо игнорировать становящийся все более нерелевантным Совет Безопасности ООН» и формировать «коалицию желающих» – стран, готовых к действиям. В свою очередь, профессор международного права Бахтиар Тузмухамедов, учитывая «отсутствие реальных перспектив» для этого органа, предлагает переключиться на поиски путей задействования возможностей других органов ООН (Генеральной Ассамблеи, специальной сессии ГА ООН).
Обречен ли в действительности Совет Безопасности ООН на «бездействие» и «забвение»? Актуален ли он для международного сообщества, сегодняшней международной политики безопасности? Действительно ли утратили смысл поиски путей эффективного задействования его возможностей в турбулентном и конфликтогенном полицентричном мире?
ВОСТРЕБОВАННОСТЬ ПРИНУЖДЕНИЯ СРЕДСТВАМИ СБ ООН
По Уставу ООН, Совет Безопасности имеет исключительный статус в системе глобального управления. Он наделен широчайшими полномочиями в регулировании международных отношений. Это – главный орган ООН, мегарегулятор процессов на нашей планете, в первую очередь военно-политических, угрожающих поддержанию международного мира и безопасности, а также уникальный инструмент управления международной безопасностью с точки зрения легитимности, пространственного (глобального) охвата и полноты полномочий по принуждению.
СБ ООН состоит из 15 членов: пять постоянных (РФ, США, Великобритания, Франция и Китай) и 10 непостоянных членов, избираемых Генеральной Ассамблеей ООН на двухгодичный срок. При этом решения СБ ООН по вопросам процедуры считаются принятыми, когда за них поданы голоса 9 его членов. По всем другим вопросам решения считаются принятыми, если за них поданы голоса 9 членов, включая совпадающие голоса всех его постоянных членов (право вето постоянных членов СБ ООН).
В компетенции Совета Безопасности ООН – по своему усмотрению определять существование угрозы международному миру и безопасности, решать, какие принудительные меры следует предпринять для ее недопущения или устранения, выступать главным координатором международных усилий в этой сфере.
Решения СБ ООН носят обязательный характер для всех членов организации. Согласно ст. 25 Устава ООН, государства – члены ООН обязаны подчиняться решениям СБ и выполнять их. На основании этой статьи СБ ООН может потребовать от членов ООН введения экономических санкций или применения более жестких средств воздействия. Адекватной правовой основой для применения силы в условиях существования таких угроз, как международный терроризм и распространение ОМУ, являются ста. 42 и 51 Устава ООН, которые предусматривают принятие СБ ООН принудительных мер силового характера «для поддержания или восстановления международного мира и безопасности».
Указанные полномочия делают СБ ООН очень значимым ресурсом мирового управления международной безопасностью и потенциально мощным рычагом воздействия на военно-политические процессы в мире.
Существенное преимущество СБ заключается в том, что он – постоянно действующий орган, удобная площадка для согласования позиций великих держав по вопросам миротворчества, разоружения и нераспространения. Причем заседания СБ могут быть созваны в любое время в срочном порядке.
Ключевая роль Уставом ООН отведена Совету Безопасности и в вопросе принуждения к выполнению международных договоров в сфере контроля над вооружениями. Так, на СБ ООН возложены функции, связанные с содействием имплементации Договора о нераспространении ядерного оружия (ДНЯО). Аналогичными прерогативами он наделен и в отношении многосторонних конвенций о полном запрещении бактериологического (биологического) и токсинного (КБТО) и химического (КЗХО) оружия. Особого внимания заслуживает роль СБ ООН в обеспечении полной ликвидации сирийской военной химической программы. Прежде всего в части, касающейся безопасности процесса взятия под международный контроль и уничтожения сирийских боевых отравляющих веществ (БОВ), его надежного прикрытия убедительным силовым мандатом.
Опробование – при содействии Совета Безопасности ООН – модели ускоренного разоружения в условиях вооруженного конфликта имеет принципиальное значение в первую очередь в плане имплементации КЗХО, а также для режима нераспространения ОМУ в мире, так как дело касается ликвидации крупных арсеналов БОВ в одном из самых нестабильных регионов на земле. Этот опыт важен и в более широком плане – как свидетельство действенности многосторонней дипломатии в формате СБ ООН. Ведь как свидетельствует опыт последних лет, традиционные политико-дипломатические процедуры уместны и эффективны в отношении законопослушных членов международного сообщества, но недостаточно результативны в отношении правителей, пренебрегающих международными обязательствами и упорствующих в игнорировании требований, содержащихся в резолюциях СБ ООН.
И тем более такие средства не дают, да и не могут дать, результата, когда дело касается нейтрализации угроз, исходящих от различных образований экстремистского толка. Рост экстремизма, расползание террористических сил по планете обусловливают принципиальную важность задачи эффективного обеспечения легитимного принудительного урегулирования ситуаций повышенной напряженности, создаваемых упомянутыми международными субъектами.
Санкции, направленные на пресечение деструктивной и противоправной деятельности сторон, ответственных за конфликтные ситуации, стали одним из важных инструментов СБ ООН по достижению урегулирования конфликтов и обеспечению выполнения соглашений по вопросам разоружения, нераспространения и противодействия терроризму.
Следует подчеркнуть, что, действуя в правовом поле, СБ ООН неоднократно принимал на основании Главы VII Устава ООН принудительные меры (санкции) по серьезным вызовам режимам нераспространения ОМУ. При центральной координирующей роли СБ ООН созданы международные санкционные контрраспространенческие и антитеррористические санкционные режимы. И, надо сказать, жесткие международные санкции приносят результат. Давление санкций играет заметную роль в стабилизации режима ядерного нераспространения, сдерживании тенденций, дестабилизирующих ситуацию в мире, хотя задача обеспечения их эффективности не решена полностью.
Однако нынешний уровень глобальной управляемости явно не соответствует вызовам международной безопасности. Масштабность существующих и формирующихся угроз мировой стабильности такова, что дает основания предположить: в обход Совета Безопасности ООН, без эффективного задействования его потенциала многие порождаемые ими проблемы просто не поддаются разрешению. Действительно, все чаще проявляется полная контрпродуктивность и бесперспективность линии на игнорирование прерогатив Совета Безопасности и попыток решать проблемы посредством односторонних силовых действий в обход СБ ООН. На этом фоне, как никогда, востребованы конструктивное многостороннее взаимодействие в формате СБ ООН, единство среди его членов, в первую очередь консенсус постоянных членов и их скоординированные действия по принуждению к миру, разоружению и нераспространению, что единственно может служить прочным фундаментом обеспечения общей безопасности.
ТРЕБУЮТСЯ БОЛЕЕ СОГЛАСОВАННЫЕ УСИЛИЯ ВЕЛИКИХ ДЕРЖАВ В ФОРМАТЕ ООН
Однако большой потенциал СБ ООН в области принуждения не реализован в полной мере вследствие политических факторов, накладывающих ограничения на возможности задействования его юридических полномочий. Это – существующие различия во внешнеполитических приоритетах постоянных членов Совета Безопасности, односторонние преференции великих держав, мотивы смены режимов, поддержка партнерских правительств, произвольная интерпретация решений СБ ООН и выдаваемых им мандатов. Это – геополитическое соперничество, силовые односторонние акции в обход СБ ООН, усугубляющие политические трения и парализующие его работу.
Национальный и групповой эгоизм, отсутствие консенсуса политически ослабляют Совет Безопасности, не позволяют должным образом реализовать его уникальные уставные полномочия, мешают его членам объединиться и работать сообща для решения проблем общей безопасности и управления глобальными рисками, нависшими над человечеством. Все это подрывает доверие и практическое взаимодействие государств в формате ООН, ставит под сомнение способность СБ ООН обеспечивать выполнение международных законов в сфере безопасности, ведет к снижению его влияния на мировой арене и надежности системы международной безопасности, предусмотренной Уставом ООН.
Между тем в новых стратегических условиях остро встал вопрос о резком повышении эффективности работы СБ ООН в сфере принуждения, об адекватности мер реагирования на угрозы, порождаемые вооруженными конфликтами и ситуациями несоблюдения нераспространенческих и разоруженческих обязательств.
Интересы эффективного глобального управления международной безопасностью требуют усиления военно-политической составляющей ООН, обеспечения должной оперативности в работе СБ ООН, принятия более радикальных, продуманных мер против злостных нарушителей миропорядка для обеспечения безусловного выполнения ими резолюций, принимаемых СБ ООН на основании Главы VII Устава ООН.
Востребованы жесткие способы пресечения возможных масштабных вспышек межконфессионального и этнического насилия, террористических актов, попыток грубо нарушить режимы ДНЯО, КЗХО, КБТО и других договоров в сфере контроля над вооружениями.
 |
| Зачастую миротворческие контингенты ООН – последнее средство обеспечения мира и безопасности в неспокойном регионе. Фото Reuters |
Для реализации в необходимом объеме имеющегося потенциала принуждения по линии СБ ООН от его постоянных членов понадобится более широкое стратегическое видение, предполагающее внесение существенных коррективов в шкалу приоритетов политики национальной безопасности, постановку во главу угла внешней политики интересов укрепления всеобщей безопасности, выработку единых подходов членов Совета Безопасности. Они должны твердо условиться воздерживаться от односторонних силовых действий в обход СБ ООН, кроме как в целях необходимой самообороны (ст. 51 Устава ООН). Внимательно относиться к учету озабоченностей друг друга и упорно преодолевать дефицит доверия. Проявлять готовность подчинять конфликтующие частные интересы задаче упрочения режимов контроля над вооружениями, укрепления общей безопасности. Больший упор делать на многосторонность, коллективность и солидарные действия, на использование исключительно инструментария ООН для принуждения к миру.
Серьезная задача – преодоление подозрений и недоверия между великими державами, воспроизводимых политикой взаимного ядерного сдерживания, мешающей углублению сотрудничества и координации действий в интересах общей безопасности, движению к консенсусу, консолидированным позициям по вопросам принуждения. Поэтому для радикального улучшения ситуации с международной безопасностью необходимо продвигаться по пути укрепления стратегической стабильности, трансформации ядерного сдерживания в направлении принципиально новых, кооперативных форм стратегических отношений, улучшения качества взаимодействия в сфере общей безопасности. Такие изменения осуществить непросто. В нынешней ситуации продвижение на данном направлении проблематично. Возможно, человечеству суждено пережить новые драматичные потрясения, прежде чем прорыв ведущих мировых держав к значимым солидарным действиям в интересах общей безопасности станет доминирующей тенденцией мировой политики.
Шансы на продвижение в этом направлении есть, но они будут в огромной степени зависеть от сближения позиций трех глобальных международных акторов – России, США и Китая, от осознания ими общей опасности глобальных вызовов и необходимости развития взаимодействия, в том числе в формате СБ ООН. От того, смогут ли они поставить во главу угла внешней политики повышение эффективности ооновского механизма принуждения.
К БЕЗОПАСНОМУ МИРУ ПУТЕМ
ЗАДЕЙСТВОВАНИЯ ВОЗМОЖНОСТЕЙ СБ ООН
Адаптированию Совета Безопасности к суровым стратегическим реалиям XXI века способствовали бы изложенные ниже конкретные меры, которые целесообразно осуществить, не дожидаясь завершения ведущихся в ООН дискуссий по реформе СБ ООН.
Достижению заявленной цели реформы – обеспечению должной работоспособности и оперативности принятия решений Советом – не служат проекты «радикального реформирования» СБ ООН, предусматривающие резкое увеличение количества его членов, отмену права вето и т.п. Эффективность работы СБ ООН может быть обеспечена лишь при незначительном увеличении количества мест в СБ ООН, при сохранении его компактности и права вето за нынешними пятью постоянными членами.
В основу реформы должна быть положена концепция совершенствования имеющегося инструментария СБ ООН в ресурсном и организационном отношениях. С тем чтобы он мог иметь в наличии убедительные рычаги воздействия на происходящие в мире дестабилизирующие военно-политические процессы и более успешно справляться с угрозами безопасности мирового сообщества в ХХI веке, набирать международный авторитет.
Логика международного развития в XXI веке все настоятельнее требует более основательного вовлечения Совета Безопасности ООН в работу по пресечению распространенческой, террористической и иной противоправной деятельности, угрожающей безопасности мирового сообщества. Для устранения возникающих или усиливающихся угроз необходимы надлежащие инструменты, включая повышение боевых возможностей сил, более совершенные механизмы командования и управления и более эффективные информационно-аналитические средства.
С учетом отмеченных выше тенденций необходимо вновь рассмотреть вопрос о военной составляющей ООН. Для оперативного реагирования на вызовы общей безопасности должны быть наготове соответствующие силы и предусмотрен четкий порядок их использования. Это предполагает активизацию военно-политической роли СБ ООН, выделение в его распоряжение контингентов национальных сил, мобильных сил быстрого реагирования, что требует налаживания более тесного взаимодействия прежде всего постоянных членов СБ ООН, оперативного задействования коллективного силового компонента принуждения и его наращивания, эффективного использования мандата СБ ООН в интересах общей безопасности.
СБ ООН следует оснастить необходимыми средствами обслуживания, придать ему надлежащие ресурсы, детализировать и подкрепить в организационном отношении его юридические прерогативы, чтобы он был в состоянии своевременно и достаточно жестко реагировать на прогнозируемые угрозы. Эта сфера стратегического взаимодействия еще неразвита. Но есть очень значимый резерв, удобная площадка для решения указанных задач. Это – Военно-штабной комитет (ВШК) – вспомогательный орган СБ ООН, предусмотренный Уставом ООН.
В контексте развития ооновской практики принуждения к миру, в том числе к соблюдению нераспространенческих, разоруженческих и контртеррористических соглашений, необходимо реализовать российскую инициативу, касающуюся задействования потенциала ВШК СБ ООН. К этой теме министр иностранных дел РФ Сергей Лавров привлек внимание членов ООН еще на 61-й сессии ГА ООН в 2006 году.
Заслуживает внимания идея укрепления потенциала ВШК, придания ему активной роли в международных военно-политических отношениях. Например, в проведении наступательных операций по принуждению к миру, нераспространению и разоружению, а также в сфере ограничения международной торговли оружием, соблюдения оружейного эмбарго, противодействия пиратству и т.д.
Вопрос о целесообразности использования потенциала ВШК в интересах международного контроля над вооружениями поднимался и генеральным секретарем ООН Пан Ги Муном. Однако в практическом плане мало что было сделано.
Активизация ВШК важна прежде всего в плане реализации назревшей реформы в области ооновского миротворчества с учетом возрастания востребованности данного направления деятельности ООН. Цель – резко повысить эффективность ооновских контингентов по поддержанию мира, их способность к проведению операций по принуждению к миру и разоружению.
ВШК мог бы стать механизмом координации как между членами СБ ООН, так и другими членами ООН в области осуществления принудительных мер, в том числе в интересах имплементации ДНЯО, КЗХО и КБТО, а также – возможных новых договоров в области разоружения. Соответственно мандат ВШК следовало бы расширить, добавив задачи, связанные с разработкой соответствующих мер жесткого принуждения к строгому соблюдению международно-правовых норм существующих и создаваемых разоруженческих, нераспространенческих и контртеррористических режимов.
Военно-штабному комитету целесообразно было бы поручить разработать требуемые конкретные процедуры тесного взаимодействия с указанными международными форматами в сфере безопасности в контексте расширения сферы военно-политической деятельности ООН.
Востребована и экспертиза ВШК по таким вопросам «жесткой безопасности», как выявление на ранней стадии угроз; планирование контрраспространенческих, контртеррористических и антипиратских операций; разработка предложений о создании под эгидой ООН оперативных соединений для действий в зонах повышенной напряженности и локальных конфликтов.
Реанимация ВШК весьма полезна и с точки зрения укрепления авторитета самого СБ ООН, его способности противостоять вызовам XXI века, находить многосторонние решения обостряющихся проблем управления международной безопасностью.
Отдельным направлением должно стать применение эффективных средств воздействия на злостных нарушителей международно-правовых норм разоружения и нераспространения ОМУ, предотвращения доступа к нему террористов. Необходимо ужесточить ответственность за грубые нарушения таких норм («нулевая толерантность» к нарушителям). Это в первую очередь относится к обеспечению строгого соблюдения резолюций СБ ООН, принятых на основании Главы VII Устава ООН и касающихся выполнения государствами обязательств, взятых по договорам в области разоружения. Важно добиться того, чтобы несоблюдение таких резолюций квалифицировалось как абсолютно неприемлемое поведение, влекущее за собой неизбежные последствия для нарушителей (точечное ужесточение санкций, ограничение прав, например лишение права выступать на сессиях Генеральной Ассамблеи и других форумах ООН).
В борьбе с безнаказанностью в данном контексте полезную роль мог бы выполнить Международный уголовный суд, взаимодействуя с СБ ООН в рамках соответствующих мандатов.
Случаи приобретения и применения средств массового поражения экстремистами, исламистскими боевиками, нерегулярными вооруженными формированиями, а также обнаружение в Ираке подпольных цехов по изготовлению химического оружия, принадлежащих транснациональной террористической группировке «Аль-Каиде», и масштабные террористические акты в Кении, Пакистане, Ираке и других странах – все это тревожные индикаторы растущей угрозы катастрофического терроризма. Они высветили востребованность усилий по достижению договоренности между великими державами (желательно в рамках СБ ООН) о своевременном и адекватном реагировании на особо опасные террористические акты. Например, на действия злоумышленников, захвативших (или готовящихся захватить) средства массового поражения (ядерные боеприпасы, БОВ и т.п.) и угрожающих применить их в актах «катастрофического терроризма». Такой сценарий не стоит сбрасывать со счетов. К нему надо всерьез готовиться, принимать упреждающие решения. Например, иметь наготове общие подходы, соответствующие процедуры, алгоритм действий по линии СБ ООН, силы и средства, чтобы иметь возможность своевременно запустить механизм имплементации силового сценария.
В контексте интенсификации контртеррористической деятельности требует решения, в частности, болезненная проблема легитимации применения БПЛА в международных контртеррористических операциях.
Важная задача – разработка глобальной договорной основы противодействия использованию киберпространства в террористических и иных криминальных целях.
Положения, направленные на укрепление роли СБ ООН в управлении международной безопасностью, уместно включить в формируемую в рамках ООН глобальную повестку дня в области развития на период после 2015 года, призванную определить рамки и приоритетные направления предстоящей деятельности этой всемирной организации.
Очевидно, что достижение достаточно широкого международного консенсуса по предлагаемым мерам потребует немалых дипломатических и информационных усилий, просветительской работы, с тем чтобы обеспечить им устойчивую и широкую поддержку в мировом сообществе.
В РАКУРСЕ ОБНОВЛЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ
ВНЕШНЕЙ ПОЛИТИКИ РОССИИ
В Концепции внешней политики Российской Федерации, утвержденной президентом РФ Владимиром Путиным 12 февраля 2013 года, в качестве одной из основных целей внешнеполитических усилий поставлено «активное продвижение курса на всемерное укрепление международного мира, всеобщей безопасности и стабильности при центральной координирующей роли ООН, как основной организации, регулирующей международные отношения».
Данная установка ориентирует дипломатию и экспертное сообщество на энергичное наращивание вклада России в глобальные усилия по повышению действенности ооновского механизма принуждения к миру. Она призывает противостоять негативной тенденции к формированию вне рамок ООН неформальных структур, различного рода ситуативных «коалиций желающих», претендующих на управление международной безопасностью и игнорирующих мандат СБ ООН и действующее международное право. России с ее историческими традициями в защите мира и разоружения совершенно логично возглавить международные дебаты по рассмотренной проблематике, взять на себя лидерство в разработке членами СБ ООН договоренностей, направленных на улучшение работы этого главного директивного органа мирового сообщества по управлению международной безопасностью. Особо следует подчеркнуть, что достижения на этом направлении – это одновременно и создание благоприятных условий, позволяющих поэтапно продвигаться по пути ядерного разоружения, освобождения мира от угроз, которые несет ядерное оружие.
Придание энергии, боевитости и должной оперативности главному директивному органу ООН в сфере принуждения существенным образом повысит глобальную управляемость и станет крупным достижением курса на повышение роли и авторитета ООН. И, кстати, убедительно продемонстрирует несостоятельность тезиса о якобы «нерелевантности» в XXI веке Совета Безопасности ООН в полицентричном мире и необходимости формирования альтернативных источников применения силы.
Главное – сосредоточить внимание международного сообщества на разработке заблаговременных договоренностей, направленных на укрепление ооновского инструментария принуждения. Вести дело к тому, чтобы Совет Безопасности ООН, в котором Россия имеет право вето, стал энергичным органом эффективного глобального управления международной безопасностью, умело использующим надлежащие рычаги и стимулы, надежным гарантом последовательного продвижения человечества по пути стабильного мира и сокращения вооружений. Это явилось бы хорошей инвестицией в безопасное будущее человечества.
