Миротворцы на Украине – нелепая фантазия или суровая необходимость

Флаг ООН пока еще воспринимается многими как сигнал надежды на восстановление мира и благополучия. Фото Reuters

Об авторе: Виктор Александрович Гаврилов – ведущий научный сотрудник Научно-исследовательского института (военной истории) Военной академии Генерального штаба ВС РФ, полковник в отставке.

В связи с событиями на Украине и все более явственно проявляющейся необходимостью проведения миротворческой операции в ее юго-восточных областях представляется целесообразным вспомнить основные подходы к проведению таких операций, которые активно пропагандировались на Западе в 1990-х годах. Это тем более необходимо, чтобы не допустить спекуляций со стороны западных политиков относительно того, что современная военно-политическая обстановка, сложившаяся на юго-востоке Украины, якобы отличается от той, что была, скажем, в Боснии и Косово.

ИСТОРИЧЕСКИЙ ЭКСКУРС

Итак, что же говорилось в официальных правительственных документах Соединенных Штатов о миротворчестве в то время. Для этого рассмотрим несколько наиболее важных документов.

В частности, в принятом в 1994 году документе под названием «Стратегия национальной безопасности США – стратегия вовлеченности в международные дела и распространения демократии в мире» подчеркивалась ведущая роль Соединенных Штатов в разрешении конфликта в Югославии, при этом особое внимание обращалось на силовой аспект американского участия в миротворчестве: выдвижение ультиматумов; установление зон, закрытых для полетов авиации; защита войск ООН от нападений; экономические санкции, а также превентивное развертывание войск.

В декабре 1999 года президент Билл Клинтон представил американскому Конгрессу «Стратегию национальной безопасности США в следующем столетии», в которой среди возможных основных угроз национальным интересам Соединенных Штатов указывалось нарушение функционирования государственных структур в тех или иных странах (генеральный секретарь ООН Бутрос Бутрос-Гали в свое время сформулировал для них особый термин – «несостоятельные государства»). По мнению американских экспертов, все это потенциально может привести к возникновению внутреннего конфликта, массовой миграции населения, массовым убийствам и агрессивным действиям против соседних государств или этнических групп и другим последствиям, угрожающим региональной стабильности и национальным интересам США. С другой стороны, и сильное правительство может начать преследование различных оппозиционных групп, возлагая на них ответственность за беспорядки или тяжелую ситуацию, сложившуюся в стране. Результатом этого может стать нарушение демократии и прав человека, что соответственно может спровоцировать гражданскую войну и гуманитарную катастрофу, которые в конечном итоге могут дестабилизировать обстановку не только в этой стране и соседних государствах, но также и в регионе в целом.

В документе также указывалось, что одним из важных уроков, который военно-политическое руководство Соединенных Штатов извлекло из целого ряда ситуаций, возникавших в мире в то или иное время, заключается в том, что превентивная дипломатия является важным способом разрешения сложных кризисных ситуаций и конфликтов. При этом она является «предпочтительным инструментом» американской внешней политики, неотъемлемыми элементами которой являются управление кризисами и их разрешение.

Военно-политическое руководство Соединенных Штатов в то же время считает, что национальные вооруженные силы должны быть всегда готовы проводить операции ограниченного масштаба, которые могут включать в себя оказание гуманитарной помощи, проведение миротворческих операций, обеспечение выполнения режима санкций и создание зон, закрытых для полетов авиации, а также проведение операций по эвакуации американских граждан и оказание помощи основным союзникам Соединенных Штатов. Подчеркивалось, что такого рода операции требуют тесной и эффективной координации действий вооруженных сил с различными федеральными ведомствами Соединенных Штатов, а также с неправительственными организациями, международными структурами и партнерами по коалициям.

Представителями американского военно-политического руководства и американскими экспертами неоднократно при этом указывалось, что в некоторых случаях национальным интересам Соединенных Штатов наиболее полно будут отвечать коллективные действия по сохранению, поддержанию и восстановлению мира. В частности, в труде «Стратегия национальной безопасности США в следующем столетии» подчеркивалось, что американское участие в миротворческих операциях может приобретать различные формы, в том числе и такие, как действия в составе объединенных сил НАТО в Боснии и Герцеговине; руководство операцией ООН на Гаити; участие в миссии военных наблюдателей в Эквадоре, Перу и в составе многонационального контингента на Синае, а также деятельность военных наблюдателей в операциях, проводившихся под эгидой ООН в Западной Сахаре, Грузии, на Ближнем Востоке и участие в миссии ООН в Восточном Тиморе.

В документе также была выражена озабоченность в отношении этнических конфликтов и связанных с ними этнических чисток и геноцида, причем не только по гуманитарным соображениям, но и в связи с тем, что они угрожают региональной стабильности и могут привести к росту угрозы национальной безопасности Соединенных Штатов. В то же время американское военно-политическое руководство достаточно осторожно оценивало свои возможности по оказанию гуманитарной помощи, поскольку Америка просто физически не в состоянии реагировать на каждый гуманитарный кризис.

«Однако в случаях, когда мировое сообщество располагает возможностями для того, чтобы остановить геноцид и этнические чистки, мы будем стремиться совместно с нашими союзниками и партнерами, а равно с ООН выступить против такого насилия – подобно тому, как мы это делали в Боснии и Косово», – указывается в труде «Стратегия национальной безопасности США в следующем столетии». Способ реагирования, как уже указывалось выше, будет зависеть от возможностей конкретных государств,  их национальных интересов и может осуществляться как в форме экономического и политического давления в сочетании с применением дипломатических мер, так и в форме совместной военной акции (операции).

В ситуациях, представляющих угрозу для наиболее жизненно важных национальных интересов, к каковым, как уже говорилось ранее, относятся миротворческие операции, аналогичные проводимым в Боснии и Косово, вооруженные силы Соединенных Штатов должны использоваться только  в следующих случаях: когда это будет способствовать реализации этих самых интересов; когда предварительная оценка ситуации свидетельствует о том, что вооруженные сипы смогут выполнить поставленные перед ними задачи; когда расходы, связанные с применением вооруженных сил, и тот риск, которому они подвергаются, соответствуют степени важности американских национальных интересов, находящихся под угрозой; когда решить поставленные задачи другими, невоенными средствами не представляется возможным.

В этих случаях использование вооруженных сил должно быть избирательным, ограниченным и соответствовать степени существующей угрозы. Там, где это возможно, американское военно-политическое руководство намеревалось действовать совместно с международным сообществом. Однако в случае необходимости оно, не задумываясь, предприняло бы самостоятельные действия.

Отдельно оговаривался порядок принятия решения об использовании национальных вооруженных сил для обеспечения интересов гуманитарного порядка. Подчеркивалось, что в принципе вооруженные силы – не самое лучшее средство для разрешения чрезвычайных гуманитарных ситуаций. Однако при определенных условиях использование вооруженных сил все же может быть целесообразным или даже единственно возможным вариантом действий. К числу таких ситуаций относятся следующие случаи:

– когда масштабы гуманитарной катастрофы сводят на нет возможности соответствующих гражданских органов;

– когда необходимо действовать немедленно, и только вооруженные силы способны обеспечить помощь в кратчайшие сроки;

– когда вооруженные силы нужны для создания предварительных условий для последующего эффективного применения других инструментов государственной власти;

– когда гуманитарный кризис может оказать негативное воздействие на проводимые Вооруженными силами США военные операции или когда какие-либо другие задачи требуют отвлечения вооруженных сил на их решение.

Предполагалось, что такие действия Соединенных Штатов, осуществляемые предпочтительно совместно с другими членами мирового сообщества, будут ограничены по срокам. В таких случаях вооруженным силам будет поставлена четкая задача и определена конечная цель операции с их использованием. Риск для жизни американских граждан при этом должен быть сведен к минимуму, а общая стратегия должна быть направлена на восстановление возможностей соответствующих ведомств и служб затронутого гуманитарным кризисом государства.

Специально также оговаривалось, что во всех случаях расходы, связанные с использованием Вооруженных сил США, и тот риск, которому они бы подвергались в ходе решения данного рода задач, должны соответствовать степени важности затронутых национальных интересов Соединенных Штатов. При этом должны были учитываться следующие факторы:

– будет ли в результате предпринимаемых действий достигнут долговременный положительный эффект;

– располагают ли государства региона или международные организации гораздо более эффективными силами и средствами для стабилизации обстановки, чем Соединенные Штаты;

– использованы ли, а если да, то исчерпаны ли до конца невоенные способы разрешения конфликтной ситуации;

– есть ли у военно-политического руководства Соединенных Штатов четко определенная цель действий;

– каковы конкретные условия обстановки и с какими угрозами могут столкнуться американские войска в данном случае;

– каковы возможные, ожидаемые потери – как людские, так и финансовые – в ходе такого рода операции;

– повлияет ли отвлечение части сил и средств национальных вооруженных сил для урегулирования данной ситуации на их общий потенциал и способность реагировать на более существенные для национальной безопасности угрозы;

– четко ли определены промежуточные этапы операции и конечный результат, который необходимо достичь для принятия решения об ее окончании.

В связи с эскалацией конфликта на юго-востоке Украины многие эксперты уверены – спасти ситуацию смогут только миротворческие войска. Фото www.un.org

После принятия решения о целесообразности использования национальных вооруженных сил способ их действий должен был основываться на двух принципах.

Во-первых, у командования вооруженных сил или командования создаваемой в таком случае группировки сил должна быть ясная цель и оно должно располагать всеми средствами, необходимыми для успешного решения поставленных перед командованием задач.

Во-вторых, правительство Соединенных Штатов будет стремиться в максимально возможной степени обеспечить поддержку действий национальных вооруженных сил со стороны союзников, друзей (партнеров) и различных международных организаций. Подчеркивалось также, что в случаях, когда под угрозой находятся жизненно важные интересы Соединенных Штатов, они будут готовы действовать самостоятельно. Однако в большинстве ситуаций совместные действия нескольких государств повышают эффективность проведения операции и уменьшают расходы и потери каждой из стран-участниц.

Как показывает анализ, начиная с 1990-х годов, подходы специалистов США и Великобритании к миротворческим операциям претерпели существенные изменения. В первую очередь необходимо отметить, что в нормативных военных документах указанных стран произошло смешение понятий «поддержание мира» и «принуждение к миру». Это, во-первых, в определенном смысле является нарушением Устава ООН; во-вторых, затрудняет правильный выбор оперативно-тактических способов и методов проведения конкретной операции; в-третьих, чревато серьезными осложнениями для политического процесса, направленного на урегулирование конфликта, и, наконец, обеспечивая успех на тактическом уровне, может привести к серьезному осложнению ситуации на стратегическом уровне (например, миротворческая операция может считаться успешной, но одновременно приведет к серьезному осложнению отношений между соседними государствами).

При этом стоит отметить, что в период событий в Югославии на Западе широкое распространение получило мнение о том, что согласие правительства или любых других представителей конфликтующих сторон даже не является обязательным для проведения миротворческих операций. Именно поэтому, как полагали зарубежные эксперты, миротворческие силы должны всегда идти на выполнение миротворческих миссий в полной боевой готовности к ведению полномасштабных военных действий.

Такой подход вылился не только в дискуссию о праве на законное вмешательство во внутренние дела государств для урегулирования происходящих на их территории конфликтов, но и в конкретные силовые действия военно-политического блока НАТО против Югославии в Косово.

ЦЕЛЕСООБРАЗНОСТЬ И ВОЗМОЖНОСТЬ МИРОТВОРЧЕСКОЙ ОПЕРАЦИИ НА УКРАИНЕ

Несомненно, что ситуация, сложившаяся сегодня в юго-восточной части Украины, в условиях военного давления со стороны как незаконного правительства во главе с Турчиновым и Яценюком, так и со стороны нового президента, избранного 25 мая (при том, что президентские выборы на Украине также подверглись критике за их «не полную легитимность» и почти полное отсутствие явки в «мятежных» регионах), будет неуклонно развиваться в направлении гуманитарной катастрофы. Правительство, находящееся в Киеве, вряд ли смирится с образованием отдельного государства Новороссия и будет продолжать попытки использовать все силы, методы и способы для того, чтобы принудить ее население сложить оружие и принять условия Киева. Понятно, что сегодня киевским руководством делается расчет на военную усталость и тупиковую ситуацию в конфликте, которые зачастую являются важными факторами в решении его исхода, поскольку они ускоряют урегулирование. В свою очередь, юго-восток вряд ли капитулирует и будет стоять до конца. Это означает, что будут продолжать гибнуть люди, начнется массовый исход беженцев, затем последует голод, а потом могут вспыхнуть эпидемии и т.д.

В этих сложных и непростых условиях миротворческая операция, во всяком случае, в ее гуманитарной разновидности, может стать абсолютно необходимой. Об этом же, кстати, говорят и цитировавшиеся выше официальные американские документы.

Необходимо отметить, что смещение миротворческих усилий с применением воинских контингентов на региональный уровень стало четко обозначенной тенденцией в практике Организации Объединенных Наций, начиная с середины 1990-х годов. Кроме того, идет активный поиск новых подходов в определении роли международных региональных (таких как ОБСЕ, Евросоюз, СНГ, АС, ЭКОВАС и ОАЕ) и других организаций в миротворческом процессе. За последние десятилетия миротворческие операции перестали быть прерогативой ООН: более десяти операций проведены не под эгидой ООН, а по инициативе и под руководством региональных организаций, в рамках соглашений или коалиций заинтересованных государств. Еще столько же проведены отдельными государствами или коалициями государств по просьбе ООН, но вполне самостоятельно, при собственном финансировании, организации и управлении. Это дает основание говорить о становлении самостоятельного (по сравнению с опытом ООН) феномена региональных миротворческих операций.

Что в этой ситуации могут сделать Россия и страны – члены СНГ?

Очень многое. Для начала инициировать саммит глав государств – участников СНГ, на котором обсудить сложившуюся ситуацию на Украине и в том числе рассмотреть предложение о необходимости проведения там миротворческой операции. Необходимо развернуто доказать, что нынешняя ситуация на Украине абсолютно соответствует той ситуации, которая в свое время сложилась в Югославии, и поэтому можно и должно вспомнить все те итоги и уроки, которые югославы, а главным образом сербы, вынесли из миротворческих усилий западных стран.

Необходимо также учитывать, что поскольку Содружество Независимых Государств в полной мере признается региональной организацией по обеспечению безопасности (резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 24 марта 1994 года), то никакого мандата Совета Безопасности ООН на использование вооруженных сил стран-членов данной организации для осуществления таких миротворческих операций в рамках СНГ не требуется. С другой стороны, руководство Украины уже инициировало процесс выхода из состава данной организации.

Необходимо также, причем со всей возможной остротой, поставить вопрос, во-первых, о безотлагательной необходимости инициирования такой операции даже в отсутствие согласия официального Киева и, во-вторых, о полноценном участии воинских контингентов стран – участниц СНГ. Совершенно естественно, что таджикские, киргизские, казахские или белорусские миротворцы будут гораздо предпочтительнее российских.

Во всяком случае, исходя из приводившихся выше американских официальных документов, миротворцам из Соединенных Штатов и блока НАТО на Украине вообще делать нечего. К тому же вряд ли их участие будет соответствовать тем многочисленным условиям «стоимости-эффективности» и «ясности входа-выхода», которыми обставлено в официальных документах использование воинских контингентов западных стран в миротворческих операциях.

Следует здесь при этом особо подчеркнуть, что у стран – членов СНГ есть свой собственный и весьма даже неплохой опыт проведения миротворческих операций. Отечественные и зарубежные специалисты признают в целом достаточно высокую эффективность операций по поддержанию мира, проводившихся на постсоветском пространстве. Если брать за основу эффективности параметры, в свое время предложенные американским ученым Эрнстом Хаасом (локализация конфликта, прекращение военных действий, снижение напряженности, полное урегулирование), то в Приднестровье, Южной Осетии и Абхазии был достигнут успех по трем параметрам: конфликт был локализован, военные действия прекращены, напряженность в значительной мере снизилась. В свою очередь, в Таджикистане было достигнуто полное урегулирование – конфликт был разрешен.

Один из главных уроков, которые дает опыт проведения миротворческих операций в странах Содружества Независимых Государств, заключается в следующем.

Миротворческие силы предпочтительнее формировать на коалиционной основе не только путем предоставления государствами-участниками СНГ воинских контингентов, военных или гражданских наблюдателей, либо иного гражданского персонала, а также оказания помощи соответствующими средствами обслуживания, но и с привлечением вооруженных формирований конфликтующих сторон. Как показала практика, участие в миротворческих операциях на основе взаимной договоренности равных по численности воинских контингентов конфликтующих сторон в значительной мере способствует стабилизации обстановки, поскольку, во-первых, дает необходимую уверенность участникам конфликта в своих силах, а во-вторых, заставляет их рассматривать посреднический миротворческий контингент как естественный и надежный стабилизирующий фактор в стране и в регионе в целом. При этом обязательным условием являются создание демилитаризованной зоны и отвод или разоружение всех других воинских формирований конфликтующих сторон.

По признанию зарубежных и отечественных экспертов, этот тактический прием, положительно сработавший в Южной Осетии и  Молдове, а также в определенной степени  в Таджикистане, где было осуществлено включение формирований таджикской оппозиции в состав регулярных вооруженных сил республики, является оправдавшим себя экспериментальным вкладом в опыт международного миротворчества.