Цена обороны и оборона цены

По мнению экспертов, именно неритмичное финансирование является одной из главных проблем в отечественном кораблестроении. Фото с сайта www.aoosk.ru

Кризис системы ценообразования в сфере гособоронзаказа (ГОЗ) – одна из наиболее обсуждаемых проблем ОПК. Внешние симптомы этого кризиса – ценовые войны и конфликты. Они то как будто затихают, уходя из горячих новостей и повесток совещаний, то вдруг обостряются. При этом ценами чаще всего недовольны ни заказчики, ни исполнители ГОЗ.

Позиция заказчиков: на ГОЗ идут триллионы рублей, но расходуются они безобразно. Рост цен по ГОЗ иногда в разы превышает инфляцию, причем цена далеко не всегда соответствует качеству и эффективности продукции.

Позиция исполнителей: цена часто не покрывает издержки, не обеспечивает ни конкурентного уровня оплаты труда, ни экономической выгодности ГОЗ. Она не дает стимулов ни к повышению качества и эффективности вооружений и военной техники (ВВТ), ни к сокращению издержек производства.

При этом каждая сторона обычно держит глухую оборону «своей» цены.

Было много попыток разрешить кризис. То панацеей объявлялось введение многоуровневого контроля цен со стороны Рособоронзаказа, ФСТ, Минпромторга, ФАС и т.д., то переход к закупкам ВВТ по нормам ФЗ-94, ФЗ-44, ФЗ-275, то введение системы спецсчетов. Все эти попытки, сильно напоминающие историю про тришкин кафтан, так ни к чему и не привели.

Ценовые конфликты постоянно повторяются, доходя порой до остроты скальпеля и умножая печали обеих сторон.

Но ценовые конфликты заказчиков и производителей ВВТ лишь внешняя часть айсберга глубокого кризиса системы ценообразования. Эффективность методов государственного регулирования цен нужно оценивать исходя из степени использования производственных возможностей общества. С этих позиций ценовые войны и конфликты – это только внешние симптомы кризиса. Их можно снять, просто увеличив объемы финансирования ГОЗ. Но при этом общество неизбежно окажется еще дальше от верхних границ своих производственных возможностей.

Как представляется, болезнь системы ценообразования в целом – это резкое несоответствие внешних требований к системе и реальных возможностей ее методов. Разберем аспекты этого несоответствия.

ПРИНЦИПЫ РАБОТЫ

Для современных «конечных» образцов ВВТ характерно сочетание монополизма производителей с монополизмом заказчика, высокая сложность, инновационность, быстрая сменяемость технологий и поколений техники. Рынка здесь фактически нет, поэтому рыночные механизмы автоматического уравновешивания цен спроса и предложения не работают.

Система ценообразования должна стимулировать конкуренцию, а при ее отсутствии – выполнять функции рынка, обеспечивая через систему контрактации баланс интересов заказчиков и производителей. Она должна гибко реагировать на качество продукции и потребности в инновациях. Она должна учитывать риски всех сторон, охватывать контрактной системой все виды продукции, весь их жизненный цикл (ЖЦ), стимулировать производителей к снижению издержек производства и всего ЖЦ, к повышению качества продукции.

Необходимо применение развитых инвестиционных подходов в ценообразовании для ГОЗ. Сами закупки ВВТ и все работы по их ЖЦ должны рассматриваться как реализация инвестиционных проектов особого вида, а обоснование цен исполнителей, цен заказчиков и цен соглашения – как составная часть инвестиционного проектирования. Система ценообразования при этом должна адекватно оценивать цены спроса и предложения, обеспечивать формирование контрактных цен как цен эффективных компромиссов между ценами заказчиков и производителей.

Сегодня цены формируются только от затрат производителя. Государственное регулирование цен имеет выраженную фискально-рестриктивную, но никак не стимулирующую направленность. Цены не выполняют никаких аналитических и стимулирующих функций. Ни о каких инвестиционных подходах к ценообразованию для ГОЗ и речи не идет.

Следует отметить кардинальное несоответствие норм ФЗ-44 и ФЗ-275 нерыночному, сложному и инновационному характеру военной продукции. Это несоответствие проявляется в методах определения и применения начальных цен заказчиков, в жестком фиксированном характере контрактных цен, в неадекватной трактовке ситуации единственного поставщика.

Начальные цены на военную продукцию формируются сегодня чисто затратными методами – аналоговыми и калькуляционными – и всегда определяются в форме числа, но не функции параметров ее качества. Это заранее дает преимущество дешевым, но неэффективным вариантам. Жесткость контрактных цен делает невозможным учет рисков, адаптацию цен, ценовое стимулирование качества продукции. Ситуацию единственного поставщика вопреки всей теории ФЗ-44 и ФЗ-275 (вслед за ФЗ-94) трактуют не как наиболее сложную и ответственную, а как вырожденно-простейшую.

При ценообразовании никак не используется конкуренция, которая в потенциале вполне реальна с третьего уровня кооперации. Так, в военных контрактах США основные удорожания – на первом и втором уровнях кооперации, а у нас часто основные удорожания именно на нижних уровнях. Одна из причин – неразвитость системы ответственности за цены со стороны заказчиков и исполнителей ГОЗ разных уровней.

ЦЕНЫ СПРОСА ЗАКАЗЧИКОВ И ГОСУДАРСТВА

При закупках по ГОЗ сложной продукции важнейшую роль должны играть оценки цен спроса на эту продукцию заказчиков и потребителей. А для инновационной продукции именно эти оценки, а не оценки цен предложения, должны стать основой контрактного ценообразования и ценового стимулирования исполнителей ГОЗ. Оценки цен спроса на ВВТ, определяемые в функции от параметров их качества, должны формироваться развитыми методами военно-экономического анализа (ВЭА).

Оценки цен спроса должны отражать качество и эффективность ВВТ. Чем они выше, тем больше должны быть оценки цен спроса. Эти оценки должны быть основой принятия решений не только по ценам закупки ВВТ, но и по всем решениям по ЖЦ ВВТ – от решений по разработке ВВТ до решений по их снятию с производства в связи моральным старением.

Оценка цен спроса должна проводиться с позиций государства как потребителя ВВТ, а также с позиций видовых заказчиков ГОЗ. Оценка цен спроса со стороны государства и их сопоставление с ценами производителей должна осуществляться в категориях общественных цен (за вычетом налогов и с учетом разных внешних эффектов). Со стороны видовых заказчиков эта оценка и сопоставление должны осуществляться в категориях номинальных цен. Главной при этом должна быть оценка в категориях общественных цен.

Типичный пример. Рассматриваются альтернативы закупки аналогичных образцов ВВТ за границей и в РФ. Стоимость закупки образцов в номинальных ценах: зарубежного – 50, отечественного – 75 единиц. Лучше зарубежный образец. Но, если учесть поступление средств в бюджет в виде налогов, пошлин и т.п., а также стоимость создания рабочих мест, картина может оказаться обратной.

Оценка цен спроса должна охватывать все виды продукции (ВВТ, НИОКР, ремонты и т.д.), все уровни кооперации в ГОЗ, все этапы ЖЦ ВВТ.

На сегодня де-факто никаких цен спроса в ГОЗ никто не рассчитывает. Есть, правда, трактовка начальных цен именно как цен спроса заказчиков, но они определяются чисто затратными методами, задаются числом, а не функцией параметров качества, не применяются в ситуации единственного поставщика. Функций цен спроса они никак не выполняют.

Отметим, что в 1980-х годах началась разработка методов расчета цен спроса – лимитных цен ВВТ для заказчиков, рассчитываемых методами ВЭА. Толчком к этим разработкам послужили работы отечественных экономистов школы СОФЭ (система оптимального функционирования экономики), в особенности работы нобелевского лауреата Леонида Витальевича Канторовича в области теории двойственных оценок цены. Но в 1990-х – начале 2000-х о лимитных ценах и методах ВЭА просто забыли, все официальные разработки в этом направлении были прекращены.

Более того – чисто затратный подход к ценообразованию только усиливается. Яркие признаки этого – отказ Минобороны в 2013 году от участия в ценообразовании (его, видимо, заменили «танковыми биатлонами»), передача всех функций по методическому обеспечению процессов ценообразования для ГОЗ в ведение Минпромторга. О методах оценки «эффективностных» цен спроса на ВВТ – лимитных, теневых и т.д., вокруг которых шли обширные дискуссии в 1980-х годах, сегодня вообще никто не слышал.

ИЗДЕРЖКИ И ЦЕНЫ ПРОИЗВОДИТЕЛЕЙ

С ростом сложности ВВТ повышается сложность технологий производства. Растет сложность управления издержками производства, растут лаги между вложением средств и получением результатов, повышается доля капитальных затрат, усложняется кооперация в системе ГОЗ, меняются соотношения между различными видами затрат, увеличивается доля затрат на освоение производства. Одновременно развиваются механизмы авансирования и кредитования ГОЗ. Как итог – значительно повышаются требования к методам анализа и обоснования издержек и цен производителей.

В части издержек необходимо применение развитых инжиниринговых методов их оценки и управления. Они должны учитывать риски и неопределенности, взаимосвязи издержек производства различного вида, обеспечивать достоверную оценку затрат исполнителей ГОЗ всех уровней.

При обосновании цен производителей должен обеспечиваться анализ влияния различных факторов на эти цены. Цены должны стимулировать производителей в части снижения издержек. Должны учитываться риски ценообразования, влияние фактора времени (динамика расходов и доходов по контрактам), экономические связи в системах кооперации ГОЗ.

Все это определяет необходимость применения развитых методов проектно-инвестиционного обоснования цен, развитых методов трансфертного ценообразования в системах кооперации исполнителей ГОЗ, риск-ориентированного управления ценами при выполнении контрактов. При этом в цене должны учитываться все льготы, преференции и нагрузки. Например, цена с выплатой аванса должна быть меньше цены без аванса.

Ничего этого нет. Главная исходная беда – господство методов, основанных на простейших бухгалтерско-калькуляционных подходах к учету и управлению издержками и к обоснованию цен производителей.

Для бухгалтерских подходов характерно очень искаженное отражение многих реалий. По сути, эти подходы – вырожденные варианты инвестиционных. Они неявно предполагают годовой контракт, реализацию всех затрат в начале контракта, оплату контракта и выплату налогов в его конце. Если эти условия выполняются, совпадают обычно и оценки цен производителей бухгалтерскими и инвестиционными методами. Но в противном случае неизбежны ошибки, и часто очень большие.

Приведем некоторые характерные примеры различий бухгалтерских и инвестиционных методов, определяющих эти ошибки.

1. Капитальные затраты. Бухгалтерские методы начисляют прибыль на капитал простыми, а инвестиционные – сложными процентами. Занижение оценки этих затрат бухгалтерскими методами – от 30 до 100%.

2. Сроки, динамика денежных потоков. Бухгалтерские методы при контрактах меньше года цены завышают, при контрактах больше года – занижают. При авансах идет завышение цен, при задержках платежей – занижение. При распределенных расходах цены завышаются, при авансированных расходах – занижаются. Ошибки – до плюс-минус 20%.

3. Инфляция. Бухгалтерский взгляд: удорожание по контракту равно инфляции. Инвестиционный взгляд: удорожание контракта при известной инфляции может сколь угодно и в любую сторону отличаться от нее с учетом динамики расходов и доходов по контракту.

4. Кредиты. Бухгалтерский подход: в себестоимость в определенной доле включаются проценты по кредиту; соответственно этому увеличивается цена. Инвестиционный подход: цена с кредитом при одинаковой доходности может быть и больше, и меньше цены без кредита – все зависит от динамики расходов и доходов по контракту с учетом ставки кредита, налогов.

5. Связь между затратами различных видов. Бухгалтерский анализ ведется без учета связей между затратами, проходящими по различным статьям себестоимости, что резко ограничивает его возможности. Инвестиционный анализ по определению имеет интегрированный характер.

6. Кассовые разрывы. Бухгалтерский подход – прибыль начисляется на затраты независимо от времени их реализации. Инвестиционный подход – прибыль зависит от уровня кассового разрыва между затратами и расходами.

Как следствие всех этих факторов, номинальная бухгалтерская оценка рентабельности в 20% может соответствовать инвестиционной оценке реальной рентабельности и в минус 15%, и в плюс 90%. И с усложнением продукции, технологий и контрактов эти ошибки только растут.

Форумы проходят один за другим, но проблемы гособоронзаказа остаются. Фото с сайта www.genproc.gov.ru

Так, автоматизация производства часто ведет к резкому снижению прямых трудозатрат и соответствующему возрастанию косвенных трудозатрат (на наладчиков, электронщиков и т.д.), затрат по амортизации оборудования. В результате накладные расходы, рассчитываемые бухгалтерскими методами, могут возрастать до многих тысяч процентов. Внятный анализ цены при этом оказывается просто невозможным.

Иногда ошибки бухгалтерских методов все-таки осознаются. Но их устранение ведет к дополнительным вторичным ошибкам. Характерный случай – коллизии, связанные с двойным начислением прибыли при игнорировании фактора кассовых разрывов между затратами и доходами.

Типичный пример. Головной исполнитель научно-исследовательской работы (НИР) оплачивает работу соисполнителя. Оплата идет без кассового разрыва: получение денег и тут же оплата работ соисполнителя. По нормам инвестиционного подхода, раз кассового разрыва нет, прибыль головному исполнителю за этот перевод не должна начисляться. Но по нормам бухгалтерского подхода – должна.

Именно коллизии данного рода и определили введение знаменитой ныне в РФ формулы ценообразования «20+1», закрепленной в ФЗ-275. Логика в этой формуле, безусловно, есть. Формула устраняет многие ненужные выплаты. Но эта логика справедлива только для бухгалтерских подходов. В рамках инвестиционных подходов таких коллизий вообще нет.

Здесь следует учитывать, что в системах оплаты соисполнителей ГОЗ вполне возможны и большие кассовые разрывы. И прибыль здесь должна начисляться. Кроме того, неправомерно применение формулы «20+1» к внешним затратам по закупке материалов, энергии и т.д. Формула «20+1» здесь ведет к явному занижению цен производителей.

И еще один момент разницы в подходах, касающейся учета затрат. Бухгалтерский подход – «патологоанатомический», ориентированный на учет полных прошлых затрат. Инвестиционный подход, что очень важно, ориентирован на учет именно будущих непредотвратимых затрат.

Типичный пример. Старый и новый образцы. Новый дешевле и выше по всем параметрам. Номинально он лучше. Но если учесть неликвидность прошлых затрат по старому образцу – на ОКР, освоение производства, на  спецоборудование и т.д., предпочтения могут измениться.

В целом ориентация на устаревшие подходы ведет к неуправляемости цен, невозможности внедрения стимулирующих моделей ценообразования.

КОНТРАКТНЫЕ ЦЕНЫ

Объективными современными требованиями к методам формирования контрактных цен производителей можно считать следующие:

– схема контрактации должна обеспечивать выбор моделей ценообразования, адекватных особенностям данного вида продукции. Этот выбор должен определяться максимизацией эффекта от ценообразования как превышения оценок верхних границ цен спроса над ценами производителей;

– для неинновационной продукции цены спроса стабильны. Основная задача – достижение эффекта за счет снижения издержек. Для инновационной продукции задачей должно быть обеспечение эффекта в основном за счет повышения параметров качества продукции;

– при конкурсных закупках продукции через начальные цены должны отражать качество продукции и определяться в функции от параметров ее качества. Выбор победителей конкурсов должен проводиться через анализ соотношения цен спроса и цен предложения участников конкурсов;

– ситуация ценообразования для единственного поставщика должна рассматриваться как наиболее сложная и ответственная. Для инновационной продукции формирование контрактных цен должно осуществляться через анализ соотношений цен спроса и предложения, для неинновационной продукции – через контроль, анализ и управление издержками производства;

– анализ компромиссов между ценами спроса и ценами производителей при формировании контрактных цен должен проводиться в основном через анализ их предельных приращений (эластичностей);

– при формировании цен в условиях рисков и неопределенностей упор должен быть на использование моделей ценовой адаптации и ценового стимулирования, на риск-ориентированные подходы к контролю цен.

С позиции данных требований существующие методы формирования контрактных цен не выдерживают никакой критики. Ничего этого нет.

Правда, в практике России были попытки введения моделей ценовой адаптации и ценового стимулирования. Здесь особо следует отметить вышедшие в 1997 году постановление правительства РФ № 660 и приказ Министерства экономики РФ № 179. Этими документами предполагалось развитие системы ценообразования для ГОЗ в направлении многообразии моделей ценообразования, применения моделей ценового стимулирования.

Но не вышло. Новый клич, как обычно, хватил паралич. Система управления оказалась не готовой к серьезному повороту. Не было ни специалистов, ни требуемой информационной и методической базы. Сказалась и инертность мышления. Но главное – в период кризиса и выживания никому оказалось не до серьезных реформ.

КОНТРАКТНАЯ СИСТЕМА ГОЗ В ЦЕЛОМ

Контрактная система должна создавать требуемые институциональные условия для работы и обеспечения эффективности системы ценообразования в ГОЗ. Эта эффективность должна оцениваться через анализ соотношения между достигаемыми эффектами от ценообразования и трансакционными издержками по обеспечению работы системы ценообразования.

В числе этих издержек – расходы на создание и поддержание системы ценообразования, на проведение торгов и контрактных переговоров,  контроль и надзор за ценами (в том числе на банковский контроль за ГОЗ). Сюда же должны включаться расходы на ценовое стимулирование исполнителей ГОЗ (за счет механизмов налоговых, таможенных и амортизационных льгот, лизинга, кредитования, передачи лицензий и т.п.). Величина всех этих издержек может быть сопоставима не только с достигаемыми эффектами от ценообразования, но и с самими объемами ГОЗ.

Все это обусловливает необходимость детального анализа и оценки эффективности политики и затрат на обеспечение функционирования системы контрактного ценообразования в ГОЗ. Подобного анализа, однако, никто никогда у нас не проводил.

Об уровне потерь от непродуманных институциональных решений можно судить по результатам внедрения системы специальных банковских счетов для контроля движения средств в сфере ГОЗ. Здесь целесообразно вспомнить историю возникновения и реализации идеи этой системы.

В 2002–2006 годах прошла дискуссия о необходимости внедрения трехуровневой системы аудиторского контроля бюджета, в том числе с участием банков. Нижний уровень – это финансовый аудит как контроль целевого использования средств. Средний уровень – это аудит эффективности по оценке продуктивности расходования средств. Высший уровень – это стратегический аудит по оценке достижения стратегических целей. Задача низших уровней – обеспечение аудита высших уровней.

И вот в 2016 году с введением ФЗ-275 началась реализация этих идей для ГОЗ в форме банковского контроля за ГОЗ. Правда, от трех уровней аудита сразу остался только самый нижний. Но он тут же был провозглашен панацеей от всех болячек ГОЗ. При этом на поддержку банков, осуществляющих банковский контроль за ГОЗ, стали направляться средства, сопоставимые с самим объемом ГОЗ. А что в результате?

Сразу возникли огромные трудности для исполнителей ГОЗ. Так, при малейших нарушениях в выполнении формальных требований ФЗ-275 собственные средства стали доступны производителям только в форме кредитов. Так, по итогам 2017 года более четверти средств, направленных исполнителям ГОЗ, оказались зависшими на их собственных спецсчетах. В общем, получился большой бюрократический проект со звонким гешефтом для некоторых бенефициаров и огромными потерями для общества в целом.

В итоге, как показывает модельный анализ, суммарные потери от всех описанных выше прорех в системе ценообразования для ГОЗ в самом оптимистическом варианте составляют не менее трети от общего объема ГОЗ. В пессимистических вариантах оценка этих потерь – 90% и более.

ПОБЕДНАЯ СТРАТЕГИЯ

Решение задачи создания системы ценообразования для ГОЗ, в которой оборона «своих» цен различными субъектами не будет вести к неудержимому росту цены обороны для государства и общества в целом, может потребовать больших работ и усилий. И главная опасность при этом – продолжение политики новых штопок тришкиного кафтана, попытки  чинить старую телегу вместо создания автомобилей. В общем, необходима разработка целостного институционального проекта кардинального совершенствования системы ценообразования для ГОЗ.

Новая система ценообразования должна потребовать решительной ломки стереотипов, коренной структурной реорганизации системы ценообразования, привлечения к решению вопросов ценообразования на ВВТ специалистов по ВЭА ВВТ, специалистов по инвестиционному анализу, по страхованию контрактных рисков и т.д. Она также потребует разработки адекватного ей методического аппарата, создания необходимой нормативно-правовой базы, глубокой перестройки организационных структур ценообразования с включением в них принципиально новых элементов (например, органов ценового аудита и экспертизы).

С институциональной точки зрения следует учитывать важное обстоятельство. Система ценообразования на ВВТ является подсистемой общей системы управления развитием и закупками вооружений, другими составными частями которой можно считать подсистемы программного планирования, разработки и реализации ГОЗ, финансирования, бюджетирования и т.д.

Глубокие изменения в системе ценообразования могут и должны потребовать соответствующих глубоких доработок и других подсистем. Например, очень остро встанут вопросы оценок цен спроса заказчиков на ВВТ методами ВЭА в системе разработки ГПВ. Неизбежно возникнут вопросы совместимости методов анализа, используемых в подсистемах программного планирования развития ВВТ, ОПК и в подсистеме ценообразования на ВВТ, а также вопросы создания и развития контрактной системы для ВВТ, процедур контрактации, проведения контрактных переговоров цен при проведении закупок ВВТ при единственном поставщике. Возникнут также вопросы создания комплексных методов обоснования решений, применимых в разных подсистемах управления разработками, закупками и развитием ВВТ, управления жизненным циклом ВВТ. Их надо решать, поскольку иначе ситуацию не изменить.