Обеспечить стратегическую стабильность на новом этапе

В современной войне массовые армии уступили место спецназу и хорошо подготовленным иррегулярным формированиям. Фото с сайта www.nato.int

В условиях существенного обострения обстановки в мире все большую значимость приобретает проблема сохранения стратегической стабильности с целью недопущения перехода противостояния к наиболее угрожающей ситуации, к потере управляемости обстановкой, особенно к ситуации ядерного конфликта, когда встанет вопрос о применимости ядерного оружия.

По мнению академика РАН Андрея Кокошина, «стратегическую стабильность можно рассматривать как обеспечение политико-военных, оперативно-стратегических и военно-технических условий, минимизирующих опасность возникновения конфликтных и кризисных ситуаций, которые могли бы поставить вопрос о военных действиях с применением ядерного оружия».

При решении задачи поддержания стратегической стабильности особая роль принадлежит дипломатии, которая призвана своими методами и средствами не только реализовывать внешнеполитические решения, направленные на достижение этой цели, но и активно формировать их. В конце XX – начале XXI века важным для дипломатии стало приспособление к радикальным изменениям системы международных отношений, произошедшим в результате окончания холодной войны и развития новых глобальных процессов. При этом урегулирование конфликтов и кризисных ситуаций превратилось в одну из наиболее актуальных задач современной дипломатии.

Американский автор Джозеф Монтвиль определил эту задачу как «неофициальное, неформальное взаимодействие между членами враждебных друг другу общностей или наций, целями которого являются разработка стратегий, оказание влияния на общественное мнение, а также организация человеческих и материальных ресурсов, которые могли бы способствовать разрешению конфликта». Традиционно первоочередные усилия дипломатии направляются на формирование рабочих отношений между представителями враждующих сторон на личном уровне; повышение адекватности восприятия; формирование представлений о конфликте с точки зрения противоположной стороны и, наконец, на разработку стратегий возможных вариантов решений урегулирования конфликта с упором на развитие экономического сотрудничества.

Однако дипломатам XXI века приходится заниматься урегулированием конфликтов в условиях глобальной тенденции, которая ведет к стиранию различий между состоянием войны и мира. К числу подобных конфликтов относится гибридная война, особенности которой вносят существенные коррективы в осуществление дипломатических функций.

Во-первых, гибридная война не объявляется, что лишает дипломатию традиционной «точки отсчета» начала конфликта и соответственно активизации миротворческих усилий. Государство-агрессор в течение определенного времени не раскрывает себя, не проводит масштабных мобмероприятий, стремится вести войну чужими руками, использует наемников, ЧВК, активизирует действия внутренних иррегулярных формирований, «пятой колонны» и агентов влияния.

Во-вторых, здесь нет сторон, которые в традиционной войне являются носителями конфликта, в то время как в международно-правовых документах считается, что конфликт как фаза противоречия возможен лишь тогда, когда его стороны представлены субъектами. Где субъекта нет – не может быть конфликта; кроме того, в гибридной войне не существуют понятий «фронт» и «тыл». Таким образом, адекватность восприятия конфликта на международном и национальном уровнях оказывается весьма неоднозначной.

В-третьих, финансово-экономическая и информационная сфера, киберпространство являются важнейшими средами, в которых разворачиваются операции гибридной войны, в то время как в международном праве понятие «агрессия, враждебные действия» в экономической, информационной и кибернетической сферах нуждается в уточнении.

И, наконец, тщательного изучения в контексте обеспечения стратегической стабильности заслуживают вопросы использования традиционных дипломатических механизмов ограничения и самоограничения для предотвращения гибридной войны как многомерного скрытого конфликта, обладающего сложной внутренней структурой.

Сущность гибридной войны, как и всякой другой войны, состоит в перераспределении ролей субъектов политического процесса на глобальном или региональном уровне. Однако достижение целей гибридной войны осуществляется преимущественно невоенными средствами, без оккупации поверженной страны, разрушения ее инфраструктуры и массовой гибели населения.

Стратегии гибридной войны позволяют добиться многих ее целей при минимальном уровне военного насилия, за счет концентрированного давления в финансово-экономической, информационно-коммуникационной сферах и использования кибероружия.

БАЛАНС СИЛ И БАЛАНС ИНТЕРЕСОВ

Сегодня в условиях резкого обострения международной обстановки особую актуальность приобретают вопросы влияния глобализации на систему глобального управления, прежде всего в части управления системой обеспечения международной безопасности.

В этом контексте глобальное управление предлагается рассматривать как мягкую форму организации взаимодействия моделей обеспечения безопасности.

Важной особенностью глобального управления при формировании модели полицентричного мира является существенное изменение общего соотношения потенциалов ведущих государств и международных организаций при эрозии некоторых частей международного права, когда его нормы каждая сторона толкует по-своему и в своих интересах, не останавливаясь перед применением силы для их защиты. При этом возможности влияния на мировые процессы с целью защиты национальных интересов со стороны ведущих государств возросли при заметном снижении соответствующих возможностей международных организаций, призванных отстаивать интересы всего мирового сообщества.

В контексте применения в международной практике механизмов ограничения и самоограничения особую озабоченность вызывает необъективность Совета Безопасности ООН по сирийскому вопросу, связанная, например, с негласным запретом секретариата ООН подразделениям организации участвовать в восстановлении сирийской экономики. По словам министра иностранных дел РФ Сергея Лаврова, условием для участия в миссии по возрождению Сирии в указаниях ООН называется «достижение прогресса в так называемом политическом переходе». Проще говоря, после того, как в Дамаске сменится власть, за что активно выступают США и их союзники. Подобная ангажированность подрывает авторитет ООН и не способствует международным усилиям по урегулированию в Сирии с применением соответствующих дипломатических механизмов.

Фактор баланса сил оказывает решающее влияние на постановку и решение универсальных вопросов международной политической, экономической и военной конкуренции, обеспечение международной и национальной безопасности, сохранение стабильности и устойчивого развития. В результате в конце ХХ – начале ХХI века особенно рельефно стали проявляться темные стороны глобализации, связанные с осложнением международной обстановки и возрастанием конфликтогенности в мире.

Развитию мира по опасной траектории в существенной мере способствует повышение влияния факторов неопределенности, связанное с эгоцентричным поведением отдельных крупных государств, появлением негосударственных глобальных акторов, в первую очередь международного терроризма, состоянием экологии, проблемами распределения ресурсного потенциала мирового развития, управления глобальной социальной сферой. Важная роль в дестабилизации обстановки принадлежит гибридным угрозам, имеющим рукотворный характер и направленным против уязвимых мест государств-соперников. Суммарное воздействие комплекса факторов баланса сил и неопределенности при крайне слабом глобальном управлении привело мир к состоянию хаоса и турбулентности, где вектор развития определяется мало контролируемым и непрогнозируемым развитием событий. Необходимость существенной коррекции, а то и полного изменения действующей парадигмы глобального управления приобретает императивный характер.

По этому поводу академик РАН Владимир Барановский отмечает: «В повестке дня – формирование нового миропорядка, основанного не на балансе сил, а на балансе интересов. Метафора глобального мира «Все мы в одной лодке» означает, что «слишком буйное поведение» одного из находящихся в ней недопустимо».

Последствия глобализации в контексте обеспечения национальной и международной безопасности весьма противоречивы. С одной стороны, глобализация создает не виданные ранее возможности для развития и процветания различных стран, с другой – новые, крайне опасные вызовы, риски, опасности и угрозы (далее ВРОУ), требующие координированного противодействия со стороны современных моделей обеспечения международной и национальной безопасности.

На фоне снижения авторитета и эффективности международных организаций происходит ухудшение управляемости процессами в сфере международной безопасности. Порожденное этим несоответствие между масштабными угрозами и возможностями совместного противостояния им обусловливает необходимость адаптации международных организаций к динамично трансформирующимся политическим условиям.

Логика адаптации должна предусматривать решение двух взаимосвязанных задач: координацию деятельности международных организаций, действующих в сфере обеспечения международной безопасности в рамках единой глобальной стратегии, и согласование такой стратегии со стратегиями обеспечения нацбезопасности. Реализация предложенного подхода позволит обеспечить прогнозируемость развития ситуаций в сфере международной безопасности, создаст дополнительные возможности для планирования действий по предотвращению кризисных обострений обстановки.

Однако практической реализации шагов по организации взаимодействия моделей обеспечения безопасности в существенной степени препятствуют следующие взаимосвязанные факторы.

Действия отдельных государств подрывают авторитет таких организаций, как ООН. Фото с сайта www.un.org

Во-первых, актуальность проблем обеспечения международной безопасности и растущее понимание необходимости сотрудничества в интересах их решения приводят к выработке важных международных документов, стимулируют попытки установить единые правила, стандарты и практики, направленные на обеспечение стабильности и устойчивого развития. Это позитивный фактор, его влияние привело к появлению и постепенному внедрению в практику международных отношений определенных глобальных рамочных договоренностей, в которых удалось объединить пласт общемировых проблем, их решение предполагает формат расширенного сотрудничества и взаимного понимания.

Во-вторых, внутри этой глобальной объединяющей конструкции одновременно развивается процесс усложнения, роста многообразия социальных, экономических и политических отношений внутри отдельных государств и между ними. В основе этого процесса лежат национальные интересы и ценности, декларируемые каждым государством.

На этом фоне международные и национальные стратегии обеспечения безопасности нередко не совпадают, а по ряду положений носят конфликтный характер, что приводит к невысокой солидарности действий членов мирового сообщества, а то и к полному отсутствию совместного понимания ключевых проблем современности.

Подобное положение дел обусловлено центральным противоречием глобализации, для которого в международно-политической сфере характерен конфликт между объективной потребностью в усилении коллективного регулирующего (а в перспективе – глобального управляющего) воздействия человеческого общества на развитие глобализации и стремлением нынешних лидеров этого процесса сохранить за собой ключевые инструменты регулирования в своих руках.

Таким образом, эгоцентричные акценты в политике государств в существенной мере способствуют снижению уровня международной безопасности, негативно влияют на стратегическую стабильность в масштабе мира, региона или отдельного государства, провоцируют конфликтность международных отношений и неустойчивость развития.

ОБЕСПЕЧЕНИЕ БЕЗОПАСНОСТИ

Все государства мира признают наличие общемировых трансграничных ВРОУ, для противостояния которым необходимо так или иначе соотносить деятельность отдельного государства с общемировой стратегией совместных действий, объединять необходимые ресурсы и с этой целью вступать в отношения с другими субъектами мировой политики. Однако далеко не все государства и их коалиции готовы к целенаправленной совместной работе по консолидации взглядов на существующие ВРОУ и особенности их влияния на состояние международной безопасности, а также не готовы на согласованной основе предпринимать совместные шаги по противодействию.

Деградации политических ситуаций по такому сценарию способствует влияние нескольких групп факторов:

– мощное дестабилизирующее воздействие на международную безопасность оказывают попытки отдельных субъектов необоснованно присвоить себе монопольное и неподконтрольное международному сообществу право определять приоритетность существующих и прогнозируемых ВРОУ;

– серьезные последствия влекут за собой односторонние действия государств и организаций по определению форм и способов противостояния ВРОУ, включая использование военно-силовых мер противодействия;

– все более настойчиво заявляет о себе фактор конфликтов XXI века – гибридной войны и цветной революции, которые превратились в новый вид межгосударственного противостояния.

С учетом этих и других факторов деятельность дипломатии по обеспечению международной безопасности должна быть нацелена на строгое и точное соблюдение общепризнанных и обязательных для всех правил поведения на международной арене. Стратегия по предотвращению любого конфликта должна строиться на основанных на международном праве надежных механизмах влияния на развитие политических ситуаций при минимизации действия субъективного фактора.

Однако международному сообществу пока не удалось создать эффективные и надежные модели для решения реальных проблем обеспечения безопасности – парирования угроз и вызовов, которые ужесточаются и трансформируются, требуя формирования коллективного потенциала для противодействия. Более того, усиливается конкурентная составляющая в деятельности ряда организаций обеспечения международной безопасности, которые нередко действуют разрозненно, не обеспечивают должной координации и интеграции усилий по противостоянию ВРОУ.

Подобный тренд формирует проблемную ситуацию, суть которой состоит в противоречии между наличием разветвленной системы организаций обеспечения международной безопасности и недостаточной политической волей международного сообщества и его отдельных членов целеустремленно работать над повышением эффективности имеющихся институтов, координировать использование ресурсов при решении задач обеспечения безопасности на основе единой стратегии.

Разработке стратегии препятствуют стремление отдельных государств руководствоваться в международных делах только своими национальными интересами и стойкое нежелание искать приемлемую для всех основу взаимодействия за счет компромиссов и выработки консенсуса.

МЕХАНИЗМЫ САМООГРАНИЧЕНИЯ

Разрешение противоречия требует разработки и использования стратегий политической адаптации национальных интересов к интересам всего мирового сообщества в рамках интегративной модели обеспечения международной безопасности, основанной на логике самоограничения и ограничения. При этом самоограничение представляет собой добровольное ограничение личностью, государством или коалицией собственных потребностей, интересов, а ограничение – правило, ограничивающее какие-нибудь действия, права.

Самоограничение и ограничение – ключевые условия действенности стратегий обеспечения международной и национальной безопасности. Миссия ограничения возлагается в первую очередь на ООН и ОБСЕ, а миссии самоограничения – на отдельные наиболее сильные державы и отдельные организации обеспечения региональной безопасности.

При отражении в современных моделях обеспечения международной и национальной безопасности функций ограничения и самоограничения используются следующие инструменты:

– инструменты ограничения – нормативно-правовая база и авторитет ООН и ОБСЕ;

– инструменты самоограничения – национальное законодательство и национальные (блоковые) интересы и ценности.

Ключевые функции самоограничения и ограничения при поддержании мирового порядка в современных условиях находят весьма ограниченное применение в силу эгоцентричного поведения отдельных государств, присущих им мессианских амбиций, катастрофического снижения авторитета организаций обеспечения безопасности.

Особенности гибридной войны (война не объявляется, стороны конфликта отсутствуют, нет согласованных на международном уровне нормативно-правовых документов по этому виду конфликта) накладывают свой отпечаток на использование таких механизмов. В силу неопределенного статуса гибридной войны не существует заранее определенного порога применения силы, нарушение которого приведет к вмешательству международного сообщества на основании резолюция ООН «Об агрессии» или применению статьи договора о коллективной защите.

Вместе с тем в механизмах самоограничения и ограничения размаха и интенсивности военно-силовых действий в гибридной войне при участии отдельных крупных государств и международных организаций удалось провести «красные линии» и согласовывать определенные «правила» военно-силовых действий (запрет на применение некоторых видов оружия, границы конфликта, недопущение жертв среди гражданского населения), несоблюдение которых может привести к проведению репрессивных операций против нарушителя. Однако размытость подобных «правил», их весьма шаткий статус и широкие возможности для произвольного толкования открывают дорогу для предъявления необоснованных обвинений, организации провокаций с использованием запрещенных видов оружия, что в конечном итоге приводит к обострению и расширению конфликта.

Таким образом, в гибридной войне механизмы ограничения и самоограничения имеют весьма условный характер, зато, пусть и со скрипом, работают механизмы ограничения и самоограничения применительно к конвенциональным конфликтам.

КОНВЕНЦИОНАЛЬНЫЕ КОНФЛИКТЫ

В Стратегии национальной безопасности России обеспечение национальных интересов осуществляется в рамках реализации стратегических национальных приоритетов (СНП) как важнейших направлений обеспечения нацбезопасности и показателей состояния нацбезопасности государства (ПСНБ). Заметим, что в нынешней редакции стратегии как СНП, так и ПСНБ не отражают в полной мере угрозы и вызовы гибридной войны. Для доработки документа с учетом современных военно-политических реалий потребуется учитывать многомерность гибридного военного конфликта.

Определяющая роль принадлежит национальным интересам и ценностям, защита которых является основополагающей задачей государства. Этот императив должен быть четко зафиксирован в единой стратегии, охватывающей вопросы обеспечения международной и национальной безопасности. При этом следует учитывать, что, как показывает исторический опыт, чрезмерное самоограничение и бездумное следование навязываемым извне ограничительным мерам приводят к преступному пренебрежению вопросами национальной обороны, снижению уровня подготовки и оснащения ВС, разрушению ОПК, как это было, например, в течение 90-х годов в РФ. Развитие по такому сценарию вносит серьезный дисбаланс в международную сферу, приводит к заметному снижению состояния не только национальной, но и международной безопасности.

Американские военные активно участвуют в подготовке бойцов не только правительственных сил. Фото с сайта www.defense.gov

Применительно к сфере конвенциональных и гибридных военных конфликтов логика согласования интересов с опорой на принципы ограничения и самоограничения должна быть заложена в основу стратегии обеспечения международной безопасности с учетом национальных интересов России. При реализации стратегии важно найти способ наилучшим образом согласовать действия РФ с реальными процессами в сфере международной безопасности – содействуя выгодным нам процессам в одних случаях и противодействуя в других. Важно избежать как чрезмерно мягкой, податливой позиции страны в ущерб национальным интересам, так и фронтального противостояния с объективно развивающимися глобальными трендами, то есть теми тенденциями, возникновение и развитие которых обусловлены не интригами оппонентов и конкурирующих коалиций, а новыми объективными состояниями мировой системы, возникновением у нее новых качеств и потребностей. Опыт развала СССР показывает, что в противном случае существует угроза чрезмерного перенапряжения сил страны, в том числе и за счет постановки заведомо нереализуемых, не обеспеченных имеющимися ресурсами внешнеполитических задач, что ведет к подрыву международных позиций государства, к его ослаблению и распаду.

КОНФЛИКТЫ XXI ВЕКА

Существующие международные нормативно-правовые документы по ограничению применения силы в международных отношениях базируются на следующих международно-правовых актах: Гаагские конвенции и декларации 1899 и 1907 годов, Статут Лиги Наций, Договор об отказе от войны в качестве орудия национальной политики 1928 года, Устав ООН, резолюции ГА ООН, включая Декларацию о принципах международного права 1970 года, резолюцию 3314 от 1974 года «Об определении агрессии», Декларацию об усилении эффективности принципа отказа от угрозы силой или ее применения в международных отношениях 1987 года, решения СБ ООН, решения и консультативные заключения Международного суда ООН, акты организаций обеспечения региональной безопасности (ЛАГ, ОАГ, АС, УНАСУР, АЛБА и др.), а также акты, принятые на национальном уровне, военные доктрины, концепции внешней политики государств и т.д.

Указанные документы отражают сложившееся представление о том, что государства обладают законной монополией на применение силы в международных отношениях. Вместе с тем в документах не получили адекватного отражения современные тенденции увеличения числа случаев применения силы против государств со стороны внешних негосударственных вооруженных формирований, угрожающих международной и национальной безопасности.

Кроме того, действия НАТО в Югославии и Ливии положили начало новому явлению в межгосударственных отношениях, выражающемуся в присвоении организацией обеспечения коллективной безопасности части монополии по применению силы в международных отношениях в обход Устава ООН. В ряду подобных феноменов находится также агрессия США и некоторых их союзников против Ирака в марте 2003 года. А для оправдания подобных действий США и НАТО используют различные доктрины и концепции («гуманитарная интервенция», «упреждающие» меры, «превентивная самозащита», «превентивная самооборона» и т.п.).

В результате стирается грань между полномочием СБ ООН определять конкретный случай применения силы в качестве «вооруженного нападения» (что является ключевым моментом при квалификации деяния в качестве акта агрессии) и попыткой отдельных государств или групп государств действовать в обход СБ ООН, грубо нарушая Устав ООН. Для правильной квалификации событий, предшествующих применению силы и использования механизмов ограничения и самоограничения важное значение, имеет также масштаб вооруженного нападения, поскольку от этого зависят необходимость ответного правомерного применения вооруженной силы в качестве права на самооборону и пропорциональность этих ответных мер силового характера.

Для конвенциональных конфликтов существуют ограничения применения силы на основе современного международно-правового обеспечения безопасности на универсальном уровне, основанном на системе коллективной безопасности. Это касается, в частности, вопросов правомерного применения вооруженной силы государствами только на основе права на самооборону в строгом соблюдении всех требований Устава ООН; наличия важного элемента системы коллективной безопасности в виде полномочия СБ ООН от имени всех государств – членов организации действовать на основе глав VI и VII Устава ООН и обязательности решений СБ ООН для всех государств, включая нечленов ООН; и, наконец, запрещения применения силы, прежде всего вооруженной, в международных отношениях строго в контексте положений Устава ООН о применении вооруженной силы лишь в общих интересах всех для обеспечения международной безопасности и в контексте запрещения применения силы против территориальной целостности другого государства.

Однако появление концепта гибридной войны позволяет в заметной степени внести элемент неопределенности в попытки, связанные с определением факта агрессии против членов международного сообщества. В подобном качестве концепт гибридной войны на сегодняшний день в нормативно-правовых документах ООН и ОБСЕ отражения не получил. Исключение – некоторые коалиционные документы НАТО и ЕС, в которых гибридная война рассматривается как форма агрессии против членов указанных организаций, а инициатива в развязывании «гибридной агрессии» в одностороннем порядке приписывается другим государствам.

Угрожающую актуальность приобретают шаги США, направленные на снижение порога самоограничения в применении кибероружия. Президент США Дональд Трамп в августе 2018 года отменил ранее одобренную Бараком Обамой основанную на принципе самоограничения сдерживающую директиву о кибероперациях и подписал указ, упрощающий применение кибероружия. Это даст США возможность практически молниеносно реагировать на возникшие угрозы, что особенно опасно, так как современные технические средства не обеспечивают надежного определения государства-киберагрессора. Такое решение подтверждает предположения о том, что Вашингтон в стратегическом плане готовится к реализации силовых сценариев разрешения противоречий со своими геополитическими противниками.

Проблему представляет также возрастание масштабов, разнообразия средств и скорости информационного воздействия на объект гибридной агрессии. Информационные системы и технологии воздействия в начале XXI века вышли на новый количественный и качественный уровень, что придает информационному оружию недоступный ранее пространственный масштаб, особую остроту и угрожающую актуальность.

Наконец, расширению зоны неопределенности способствует решение США о создании Космических сил, которые должны стать шестым видом ВС США. Вашингтон нацелен на занятие лидирующих позиций в космосе и не намерен прибегать к самоограничению.

Подрывает международные усилия по обеспечению стабильности наращивание жесткой антироссийской составляющей в политике США и НАТО. В законопроекте об ужесточении антироссийских санкций американские сенаторы в августе с.г. заявили о необходимости создания в стране Координационного центра для борьбы с гибридными угрозами со стороны России. В таком же духе выдержано «Заявление по итогам саммита НАТО», принятое в Брюсселе 11–12 июля 2018 года, многие разделы которого носят откровенно антироссийский характер.

В документе получили развитие оценки гибридной войны как нового феномена, угрожающего безопасности НАТО. Отмечено, что альянс готов оказать содействие своим членам, подвергшимся гибридной агрессии, вплоть до принятия Североатлантическим советом решения о приведении в действие статьи 5 Вашингтонского договора, как и в случае вооруженного нападения. Альянс создает и группы поддержки по борьбе с гибридными действиями, в задачу которых войдет предоставление адресной, целевой поддержки государствам НАТО по их запросу в обеспечении готовности и реагированию на гибридную агрессию.

Вряд ли можно рассчитывать на использование альянсом механизмов самоограничения в отсутствие сколь-либо внятных представлений о том, как именно в Брюсселе планируется определять источники гибридных угроз и конкретного субъекта – инициатора гибридной войны. Подобная неопределенность повышает угрозу возникновения крупномасштабного конфликта из-за неправильного прочитывания намерений сторон, отсутствия согласованной правовой и терминологической основы.

Задача дипломатии по разработке стратегий возможных вариантов урегулирования гибридного военного конфликта осложняется размытыми и зыбкими линиями разграничения между войной и миром, внутренними и внешними угрозами нацбезопасности, дозволенными и недозволенными формами борьбы, между защитниками и разрушителями международного права.

Наряду с этим комплексная взаимозависимость мира и многомерность современных конфликтов, обусловленные глобализацией и информационно-коммуникационной революцией, настоятельно требуют выработки единой согласованной по дипломатическим каналам объединительной позиции, направленной на урегулирование конфликтных ситуаций и развитие сотрудничества. Выработка такой позиции предъявляет жесткие требования к способности дипломатов действовать в пространстве многомерного гибридного конфликта, к наличию у них компетенций, необходимых для улаживания противоречий в финансово-экономической, информационно-психологической сферах, предотвращения конфронтации в киберпространстве.