Эдвард К.
Борьба с нищетой была и остается одной из главных задач ООН.
Фото Reuters
Вообще шестидесятилетие – скорее повод для размышлений, чем для торжеств. У организаций, как и у людей, такая дата свидетельствует о долговечности, хотя и вызывает неудобные вопросы о нереализованных амбициях, непройденных путях и предстоящих проблемах. Для ООН сейчас самое время честно проанализировать ситуацию, поскольку организация, вопреки сложившимся нормам, сталкивается и с медленно разворачивающимся скандалом исторических масштабов, и с беспрецедентным спросом государств-членов на ее услуги. Каков ее баланс на данный момент? И какую перспективу сулит это соотношение успехов и неудач?
═
Мир и безопасность
═
Зародившаяся и согласованная во время самой разрушительной войны в истории, ООН в первую очередь была призвана добиться успеха там, где ее предшественница – Лига Наций – потерпела самую трагическую неудачу: предотвратить еще одну мировую войну. С этой целью пяти основным союзникам в военное время были даны особые привилегии и обязанности в качестве постоянных членов Совета Безопасности. Последний, в свою очередь, должен был иметь беспрецедентные полномочия и уникальный арсенал военных, экономических и следственных инструментов исполнения своих решений. Хотя проект был впечатляющим, начало холодной войны всего через несколько лет после подписания Устава привело к тому, что немногое из него было реализовано.
Когда холодная война разделила членов ООН на два противостоящих лагеря, вето стало средством предотвращения решений Совета по основным кризисам той эпохи, за исключением случая, когда советский бойкот позволил жестко отреагировать на агрессию на Корейском полуострове. Те, кто надеялся на эффективную глобальную систему коллективной безопасности, были глубоко разочарованы. И все же, удерживая Совет от прямого противодействия базовым интересам безопасности великих держав, право вето позволило ООН пережить напряженность между Востоком и Западом, которая в противном случае точно разрушила бы ее. Предоставляя место для спокойного диалога, а также для острых, но мирных словесных перепалок, всемирный орган внес свой скромный вклад в то, чтобы напряженность холодной войны не переросла в третью мировую войну в двадцатом веке, и тем самым выполнил свою основную задачу.
В вопросах безопасности ООН оказалась замечательно гибкой, реагируя на неудачи нововведениями, внося любой возможный вклад в любое время.
Наиболее характерный вклад ООН – миротворческая деятельность – в Уставе даже не упоминался. Чтобы не допускать эскалации малых конфликтов в большие, способные усилить втягивание в холодную войну, в 1950 – 1960-е годы был разработан ряд приемов с использованием не применяющих силу международных военных контингентов для контроля над развитием ситуации и для разведения воюющих сторон. В последние годы холодной войны и в начале 1990-х темпы, масштабы и широта миротворческих операций быстро росли. Важные успехи были достигнуты в Намибии, Мозамбике, Сальвадоре и в меньшей степени в Камбодже, причем миссии охватывали не только традиционное поддержание мира, но и государственное строительство после конфликта. Однако это поступательное движение затормозили драматические отступления в Сомали, Руанде и на Балканах и разочаровывающие результаты в Анголе и на Гаити.
К концу 1990-х заданный импульс был восстановлен направлением новых контингентов «голубых касок» в Восточный Тимор, Либерию, Сьерра-Леоне, Эритрею-Эфиопию и Демократическую Республику Конго, среди прочих. По состоянию на 31 января 2005 года в 16 операциях было задействовано около 65 000 миротворцев ООН из 103 стран, причем тенденция к росту до рекордных уровней продолжалась. В целом спрос на «голубые каски» по-прежнему значительно больше предложения.
С окончанием холодной войны Совет Безопасности также вновь открыл для себя свое право по статье 41 вводить экономические, транспортные, оружейные и дипломатические санкции для обеспечения выполнения своих решений. В последние годы приложены значительные усилия по оттачиванию и более целенаправленному использованию этих инструментов, чтобы усилить их убедительность и уменьшить их гуманитарные последствия.
═
Дружественные отношения и самоопределение
═
Сегодня эта вторая из четырех основных целей ООН может показаться неясной, тривиальной или даже старомодной, но 40–50 лет назад дело обстояло иначе. В момент своего учреждения всемирный орган представлял собой далеко не тот практически универсальный форум, каким он стал с тех пор. Во-первых, он начинался как продолжение военного союза, даже переняв его название. Чтобы получить представительство на учредительной конференции в Сан-Франциско, государства должны были предварительно объявить войну державам оси. Несколько ссылок на «враждебные государства» сохранено в Уставе. Вопрос о том, как и когда эти страны могут вернуться в международную жизнь, остается открытым. Во-вторых, большинство стран Африки и многие страны Азии еще были колониями, и дебаты об их будущем вносили раскол даже в ряды западных союзников. Не менее трех глав Устава (XI, XII и XIII) были посвящены несамоуправляемым территориям и зонам опеки, включая колонии разгромленных держав. Совет по опеке, который уже выполнил свою задачу, был назначен одним из главных органов новой мировой организации.
Вопросы о приеме в ООН также вызывали большие разногласия в первые годы ее существования. Более четверти века понадобилось, чтобы решить, кто должен представлять Китай. А политические и организационные последствия расширения от 51 до 191 члена ощущаются по сей день с учетом огромного несоответствия в размере, возможностях и интересах различных государств-членов. Хотя суверенное равенство провозглашено первым принципом, названным в Статье 2, в Сан-Франциско была достигнута договоренность о том, что это означает равный статус перед международным правом, но не относится к принятию решений в организации. Как и с холодной войной, ООН научилась адаптироваться к меняющимся условиям: сначала поощряя постепенную деколонизацию, а затем находя способы учета интересов новых независимых стран в своих структурах. Фактически одним из первых успехов ООН стало продвижение во многом мирного процесса деколонизации. В рамках этого процесса она трансформировалась из альянса в первую глобальную организацию, найдя в своих рядах место для стран с заметно разными уровнями экономического и политического развития.
═
Права человека, экономические, социальные, культурные и гуманитарные вопросы
═
Основатели ООН осознавали, что вопросы войны и мира нельзя решать только силой оружия или искусством дипломатов. На подготовительных заседаниях в Думбартон-Оксе американские делегаты убедили сопротивлявшихся советских представителей, что один из главных органов ООН должен специально заниматься экономическими, социальными и культурными вопросами. Как заявил делегатам, собравшимся на заключительном заседании конференции в Сан-Франциско, президент Гарри С. Трумэн, «краеугольным камнем данного Устава является принцип справедливости».
С годами система ООН стала охватывать гораздо более широкий спектр агентств, фондов, программ и мероприятий, чем могли себе представить основатели. Многие из этих групп имеют собственные органы управления, источники финансирования и базы поддержки. Каждая обладает определенной автономией. Их оперативная деятельность ведется в значительной степени на местах, главным образом в развивающихся странах, вдали от политической жизни центральных межправительственных органов в Нью-Йорке. Утверждают, что именно там можно найти «настоящую» ООН.
С притоком множества новых независимых развивающихся стран в 1960 –1970-е годы главное место в повестке дня ООН заняли труднейшие проблемы ликвидации бедности и содействия экономическому и социальному развитию. Многие годы глубокие разногласия между Севером и Югом приводили к поляризованным, стерильным и во многом непродуктивным дебатам на Генеральной Ассамблее и в ЭКОСОС по этим вопросам. Однако в последние годы этих разногласий стало меньше, так как все стороны осознали, что эффективное и устойчивое развитие требует улучшений в управлении и ликвидации коррупции в странах, получающих помощь, наряду с увеличением иностранной помощи, списанием долгов в торговых отношениях. Принятие конкретных заданий по цифрам и срокам в Декларации тысячелетия (2000) обеспечивает согласованные параметры по шагам к глобальному сокращению бедности.
В сфере прав человека ООН добилась своих наиболее прочных и далеко идущих успехов, равно как и потерпела самые заметные неудачи. Во многих отношениях ООН отвечает за внедрение прав человека в основное русло международного права и политики. Согласовав Всеобщую декларацию, Пакты и десятки смежных конвенций, ООН внесла плодотворный нормативный вклад в глобальное признание базовых стандартов по правам человека.
═
Согласование действий стран
═
Основатели понимали, что ООН может быть полезна, когда государства-члены не могут договориться, равно как и в тех случаях, когда им это удается. В первом случае она может стать местом, где можно попытаться мирно уладить разногласия. При этом базовые интересы безопасности – по крайней мере для пяти постоянных членов – будут защищены правом вето. Однако важно то, что ООН также может служить форумом, позволяющим выявлять области общих интересов и пути их совместной реализации. Процесс достижения консенсуса среди государств-членов, впрочем, никогда не был простым. Во-первых, холодная война расколола членов ООН по границам между Востоком и Западом. Затем в 1970-е и 80-е годы в дебатах по любым вопросам доминировали разногласия Севера и Юга. Окончание холодной войны открыло новые возможности, но к концу столетия асимметрия в силовых отношениях в мире вне стен ООН и явная сложность принятия решений в органе из 191 государства-члена, замедлили попытки провести глубокие институциональные реформы и обновления. ООН оказалась гораздо более умелой в добавлении подразделений и задач, чем в их исключении.
В определенном смысле основные сильные стороны всемирного органа стали одновременно его слабыми местами. Несомненно, как еще раз подтвердил Саммит-2005, ООН является главной совещательной структурой в мире. Главы государств и правительств, министры иностранных дел и другие высокопоставленные лица хотят, чтобы их видели и слышали именно в этом месте. Временами они также ведут там важные дела, иногда на многосторонней, часто – на двусторонней основе. Вследствие этого точно так же беспрецедентна роль ООН как создателя норм – даже еще в большей степени, чем в практической деятельности. В частности, 1990-е годы были временем беспрецедентного законотворчества и установления норм. Но без равных возможностей их реализации, надзора и исполнения склонность ООН к разработке все более амбициозных и навязчивых стандартов международного, а все чаще и внутреннего поведения в итоге может оказаться контрпродуктивной.
В конечном счете, свести баланс трудно. ООН, как и окружающий ее мир, находится в движении. Она представляет собой динамичный и способный к адаптации институт, принимающий формы, которые его основатели никогда не предвидели. Столкнувшись со скандалом вокруг программы «Нефть в обмен на продовольствие» и недостатками в управлении и подотчетности, которые он выявил, ООН будет вынуждена вновь меняться вместе со временем. Государства-члены явно склонны, как всегда, критиковать и одновременно использовать ее, поскольку они осознают, что эта организация остается несовершенным, но полезным инструментом.
Более того, 60 лет спустя ООН все еще представляет собой эксперимент. Ничего похожего на нее нет и никогда не было. Поэтому нет готового стандарта институционального совершенства, с которым ее можно сравнивать. Несомненно, она действует гораздо лучше, чем Лига Наций, но значительно хуже, чем надеялись многие из ее архитекторов. Она стала важнейшим элементом международной дипломатии, частью современных международных отношений. В этом смысле она слишком важна, чтобы воспринимать ее как должное или строить ее деятельность по низким стандартам. Те, кто о ней заботится, должны одними из первых призвать к ее обновлению и реформированию.
