Станислав Ассекритов ДО 2000 г. ОСТАЛОСЬ 84 дня, до прихода новой Думы и того меньше... Первое, что нам обещают лидеры крупнейших избирательных блоков и партий, - это формирование правительства парламентского большинства. Таким образом, можно предположить, что в новый век мы войдем с новой законодательной и исполнительной властью.
Уходящие власти решили сделать "подарок" своим будущим правопреемникам в виде бюджета-2000.
В этой связи возникает простой гражданский вопрос: почему бы не заставить новую Думу рассмотреть проект бюджета нового правительства, почему бы не начать новую жизнь в новом году? Вопрос далеко не праздный, ведь бюджет не только выражение некой государственной политики вообще, но и конкретное отражение нашей с вами жизни, нашего благосостояния, наших надежд, наших гарантий. А что нам рисует нынешнее правительство?
Проект бюджета являет собой яркий образец экономической деградации страны. В своем прогнозе правительство прибегло к грубому лукавству, выбрав в качестве базы сравнения 1998 год - год обвала "финансовой стабилизации" и всех макроэкономических показателей. С учетом этого обстоятельства "оптимистические" показатели 2002 г. (рост ВВП по сравнению с 1998 г. на 10%, выпуска промышленной продукции - на 20%) в действительности означают, что за все годы реформ российская экономика не достигнет уровня 1990 г. По расчетам специалистов Института новой экономической политики, даже к 2008 г. при условии ежегодного роста ВВП в размере 5-6% среднедушевой объем ВВП в России не превысит 75% уровня 1990 г. И все говорим, что плохо жили.
Анализ представленных к бюджету материалов вскрывает демагогический характер социально-экономической политики федеральной исполнительной власти. Так, на промышленность, энергетику и строительство в бюджете 2000 г. предусмотрено направить всего лишь 3,87% всех расходов (в 1999 г. - 4,68%), на сельское хозяйство и рыболовство - 1,37% (2,39%), на транспорт, дорожное хозяйство, связь и информатику - 3,18% (6,21%). Уменьшение удельной доли финансирования отраслей реального сектора экономики в 1,3-1,9 раза только за один год полностью опровергает все декларации правительства об их какой-либо поддержке.
Незначительное увеличение расходов на социальную политику по сравнению с 1999 г. с 7,2% до 7,7% суммы всех расходов никак не компенсирует резкого падения уровня реально располагаемых денежных доходов населения и катастрофического роста числа безработных. В 2000 г. реально располагаемые денежные доходы населения составят лишь около 70% уровня 1998 г. Уровень безработицы, рассчитанный по методологии МОТ, возрастет с 10,9% в 1998 г. до 14,6% общей численности экономически активного населения в 2000 г. Численность населения с денежными доходами ниже прожиточного минимума составит в 2000 г. 33-34% всего населения страны. Вдумайтесь! Каждый третий - нищий. И это не чьи-то научные расчеты, а официальная заявка правительства в прогнозе на будущий год.
Проект бюджета, как и прежде, носит ярко выраженный "долговой" характер. За период с 1995 г. расходы на обслуживание государственного долга возрастают с 13,6% до 27,4% всех расходов (или с 2,53% до 4,32% ВВП). Но при этом опять, как и прежде, проект не содержит мало-мальских серьезных решений, необходимых для выхода из долгового кризиса, и только закрепляет тенденцию, когда долговые обязательства государства возрастают быстрее объема ресурсов, необходимых для их погашения.
Правительство без стеснений и угрызений совести внесло в Думу проект бюджета, который свидетельствует о неспособности (или нежелании) исполнительной власти вовлечь в бюджетные отношения огромную часть национальной экономики. По расчетам Института новой экономической политики, сделанным исключительно на основе прилагаемых к законопроекту материалов, масштабы заложенного в прогнозируемый на 2000 г. объем ВВП (5100 млрд. руб.) неучитываемого доходного потенциала консолидированного бюджета оцениваются в 1385 млрд. руб. (более 27% ВВП). Таким образом, более четверти объема ВВП, которым официально оперировало правительство при составлении бюджета 2000 г., являются, по сути дела, "теневой".
Если же принять во внимание, что расчетный процент собираемости налогов, закладываемый в доходную часть бюджета, по большинству налогов весьма далек от 100% (НДС - 65%, акцизы на природный газ - 73%, на автомобильный бензин - 60%), то окажется, что правительство представило законопроект, в котором чистосердечно признает, что почти половину финансовых потоков в стране оно попросту не контролирует и не знает, как это делать.
Но в этом липовом документе четко прослеживается нежелание правительства установить надлежащий контроль над использованием бюджетных средств. Порядок формирования и использования средств этих целевых фондов прописывается в законе о бюджете таким образом, чтобы они целиком были отданы на откуп соответствующим министерствам и ведомствам, а точнее, их персональным руководителям. Между тем доходы целевых бюджетных фондов на 2000 г. запланированы в хорошей сумме - 24,37 млрд. руб. Минфину этого показалось мало, и он придумал создать фонд и для себя лично в виде фонда контрольно-ревизионных органов министерства. Тем самым он еще раз расписался в беспомощности российской бюджетной системы, в ее ущербности и в желании "спрятать" весьма приличные суммы денег.
В бюджете-2000 с подачи правительства сохранены и даже усилены тенденции, закрепляющие диспропорции расходной части. Это особенно заметно, если все виды расходов условно разделить на три агрегированные группы.
В первую группу можно включить расходы по обслуживанию государственного долга. Условно ее можно назвать долговой компонентой бюджета. В проекте бюджета на 2000 г. расходы по этой группе составляют 27,4% всех расходов.
Вторую группу составляют расходы, связанные с обеспечением обороноспособности государства, государственным управлением, поддержанием правопорядка, судебной деятельностью и т.д. Сюда же можно отнести расходы на утилизацию и ликвидацию вооружений, мобилизационную подготовку экономики. Условно эту группу можно назвать государственно-силовой компонентой бюджета. В проекте бюджета на 2000 г. расходы по ней составляют 30,9% всех расходов.
Расходы на международную деятельность, резко возросшие по сравнению с 1999 г. (с 0,52% всех расходов до 2% в 2000 г.), исходя из их функционального и целевого предназначения, можно отнести частично к первой, а частично ко второй группе расходов. Таким образом, получаем, что расходы, связанные с обслуживанием государственного долга и поддержанием государственных институтов, занимают в проекте федерального бюджета на 2000 г. 60,3% суммы всех расходов.
Третью группу образуют все прочие, но при этом важнейшие расходы - по финансированию реального сектора экономики, науки, образования, социальной сферы, культуры, средств массовой информации, региональной политики, охраны окружающей среды и т.д. Эту группу по праву можно назвать компонентой социально-экономического развития. А вот на нее-то приходится лишь 39,69% всех расходов, и формируются они все по остаточному принципу.
Такой подход к формированию бюджета деформирует всю бюджетную конструкцию, практически не оставляя возможностей для расширения доходной базы бюджета путем развития реального сектора, активизации хозяйственной деятельности и увеличения совокупного спроса.
Эта деформация выражается в гипертрофированном росте удельной доли расходов на долговую и государственно-силовую компоненты, что позволяет характеризовать федеральный бюджет 2000 г. как "долговой бюджет сил принуждения". Такой бюджет не может быть инструментом социально-экономической политики.
В части расходов, касающихся социально-экономического развития страны, бюджет превратился в примитивную систему выплат социальных пособий, утратил свое значение регулятора экономики. Такой бюджет не решает ни одной задачи развития экономики страны, он рассчитан лишь на выживание, причем на постоянно снижающемся уровне. Потенциал существующей бюджетной системы практически исчерпан. Сохранение таких тенденций заводит бюджетный процесс в тупик.
Важно также отметить, что представленная в законопроекте бюджетная концепция предусматривает существенное перераспределение ресурсов консолидированного бюджета в пользу федерального. Это обстоятельство вызвало справедливый гнев губернаторов.
В налоговых и неналоговых доходах консолидированного бюджета на федеральный бюджет приходится 59%, а на бюджеты территорий - 41%. С учетом перераспределяемых в пользу бюджетов территорий средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации и средств Федерального дорожного фонда в совокупных доходах консолидированного бюджета соотношение между федеральным бюджетом и бюджетами регионов составляет 51,9%: 48,1% (в 1999 г. оно составляло 50%: 50%). В то же время в общих расходах консолидированного бюджета на бюджеты территорий приходится 51,5%, а на федеральный бюджет - лишь 48,5%. В дефиците же консолидированного бюджета на бюджеты территорий приходится 73,5%, а на федеральный бюджет - 26,5%.
При этом сохраняются прежние принципы построения межбюджетных отношений, когда все большая часть регионов выступает в роли просителей-реципиентов. Сохраняются и льготные подходы к ряду субъектов Федерации, которым разрешено строить свои отношения с федеральным бюджетом в "особом" режиме за счет ущемления прав остальных. В целом сложившаяся система межбюджетных отношений не только не способствует нормализации федеративных отношений, но и усиливает угрозу обострения сепаратизма, политического и экономического противостояния Центра и регионов.
Несмотря на то что по совокупности признаков бюджет-2000 может быть охарактеризован исключительно негативно, Государственная Дума нынешнего состава выражает настойчивое желание его принять. Она не будет нести никакой ответственности за его принятие, зато, как было отмечено ранее, у нее есть отличный "полигон" для демонстрации своей заботы об избирателях и лояльности по отношению к интересам лоббирующих финансово-экономических группировок. Для ряда депутатов активное обсуждение бюджета и его перекраивание будет последней возможностью "засветиться" в надежде на соответствующие дивиденды. Совершенно очевидно, что обстановка острого политического цейтнота не является лучшей для принятия взвешенных законов, что и подтверждается практикой последнего времени (в частности, ходом обсуждения законопроекта о вывозе капитала).
Почти в таком же положении находится и правительство. С одной стороны, оно должно индифферентно относиться к перспективам принятия внесенного им бюджета. Политическое будущее правительства весьма туманно, и все же вряд ли данному составу его придется исполнять бюджет-2000, а тем более нести за это ответственность. С другой стороны, именно в силу отмеченного обстоятельства принятие бюджета предоставляет реальную возможность оттянуть на себя часть бюджетного "одеяла", компенсировать "недостачу" прошлых лет.
Специфика нынешнего положения правительства и нижней палаты парламента создает реальную угрозу еще более уродливого деформирования бюджетной конструкции 2000 г. даже по сравнению с уже внесенным законопроектом в угоду сиюминутным узкогрупповым и индивидуальным интересам.
С учетом всех этих обстоятельств напрашивается вывод, что принятие бюджета-2000 нынешним составом Государственной Думы нецелесообразно. Спешное принятие в октябре-ноябре текущего года бюджета на 2000 г. создает больше проблем, чем преимуществ. Депутаты парламента нового созыва будут вынуждены в первые дни своей работы вносить в принятый своими предшественниками закон о федеральном бюджете радикальные изменения, по сути, перекраивать принятый бюджет под новые цели и задачи.
Вступление в новый финансовый и политический год для России должно быть по возможности синхронизировано. Расклад сил в новом составе Государственной Думы неизбежно повлияет на состав правительства, на экономическую политику в целом. Обновленные исполнительная и законодательная ветви власти будут иметь свое видение бюджетного процесса в России, вероятно, весьма отличающееся от бюджетных проектировок, внесенных в августе 1999 г. в совершенно иной ситуации. Новая Дума и новое правительство должны иметь возможность принять такой бюджет, какой считают нужным, беря на себя при этом всю полноту ответственности за его принятие и исполнение.
С точки зрения технологии бюджетного процесса принятие федерального бюджета в течение первого квартала 2000 г. вполне допустимо - в новейшей истории России это уже имело место. Возможные негативные последствия более позднего принятия бюджета будут значительно перекрыты преимуществами, вытекающими из степени ответственности новых законодателей и новых членов правительства, что само по себе является мощным фактором экономической, финансовой и социальной стабильности в стране.
