Владимир Санько НЕСОСТОЯТЕЛЬНОСТЬ надежд на самоорганизацию стихийного рынка тяжелой ношей лежит на всей экономике страны. В ТЭКе это - вконец изношенные основные фонды, нарушенное воспроизводство минерально-сырьевой базы при значительном уменьшении активной части извлекаемых запасов нефти и газа, более 30% простаивающего фонда эксплуатационных скважин. Насаждаемая конкуренция выродилась в монополизацию на федеральном и сверхмонополизацию на региональном уровнях. Каждый монополист выстроил свою псевдорыночную инфраструктуру из цепочки посредников, служащей каналом для незаконного вывода капитала в офшоры.
Отсутствие действенного контроля за финансово-хозяйственной деятельностью компаний со стороны государства позволяло недропользователям минимизировать платежи, включаемые в себестоимость и налог на прибыль, переводить за рубеж миллиарды долларов горной ренты, составляющей не менее 30-40% биржевой рыночной стоимости нефти и газа. В офшоры же перечисляется большая часть амортизационных отчислений, которые регулярно включаются в себестоимость.
За последний год наметились тенденции к усилению государственной роли в управлении ТЭКом. Это проявилось в попытке формирования налогооблагаемой базы отраслей ТЭКа за счет упорядочения внутрикорпоративных цен, в изъятии части горной ренты через экспортные пошлины и так далее.
Правовые основы для этого заложены и в Конституцию, и в законодательство о недропользовании. В статье 9 Конституции записано, что "земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории".
Это положение в отношении государственного фонда недр уточнено в статье 1-2 Федерального закона "О недрах", где однозначно установлено, что "недра в границах территории Российской Федерации, включая подземное пространство и содержащиеся в недрах полезные ископаемые, энергетические и иные ресурсы, являются государственной собственностью".
Действующая система налогообложения в недостаточной мере учитывает право собственности государства на недра. В рассматриваемые Госдумой законопроекты о поправках ко второй части Налогового кодекса внесены косметические уточнения в налог на пользование недрами (глава 37), вводится новый налог на дополнительный доход от добычи углеводородов (глава 38), появляется специальный налоговый режим при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр (глава 48). При этом из второй части Налогового кодекса исключена глава о налоге на воспроизводство минерально-сырьевой базы (ВМСБ).
Если все эти изменения будут приняты, то это будет означать, что государство не сможет в полной мере реализовать свои права собственности на участки недр и на часть добытых полезных ископаемых, составляющую горную ренту. Более того, это будет означать, что менеджменту нефтяных и газовых компаний позволят на законных основаниях уклоняться от налогов на недра и присваивать горную ренту в еще больших размерах.
Налог на воспроизводство МСБ отменяется, следовательно уменьшается себестоимость и увеличивается прибыль, преимущественная часть которой присваивается через посредников.
Это будет означать второй виток удушения геолого-разведочных работ, так как средства на геологическое изучение недр в федеральном бюджете 2001 года снижены более чем в два раза по сравнению с фактическим их финансированием в 2000 году. Кроме того, пятая часть отчислений на воспроизводство МСБ направлялась в бюджет субъекта федерации и, как правило, использовалась государственными и акционерными геологическими предприятиями на поиски новых нефтегазовых месторождений. Половина сумм этого налога оставлялась добывающим предприятиям для разведки и доразведки месторождений.
Поскольку в налоговом законодательстве не предусмотрена альтернатива отменяемому налогу на воспроизводство МСБ, то следует ожидать общего снижения (более чем в три раза) затрат на поисково-оценочный и разведочный этапы геолого-разведочных работ.
Имеются предложения правительства о капитализации этих затрат за счет их отнесения на основные фонды с последующей амортизацией. Эти предложения, будучи в принципе приемлемыми для замены налога на воспроизводство, предполагали последовательное ежегодное снижение этого налога на 20%. Но правительство почему-то забыло о своих предложениях и решило наотмашь, сразу полностью отменить этот налог с 2002 года.
Налог на дополнительный доход (НДД) вводится как альтернатива акцизу, то есть недропользователь выбирает - или акциз, или НДД. Но налоговая база НДД построена так, что всегда можно обеспечить минимальную налоговую ставку (2%). Объясним это утверждение. Объектом налогообложения является дополнительный доход, определяемый как разность стоимости добытых нефти и газа за вычетом затрат на их добычу в текущем налоговом периоде, которым признается календарный год. Ставка налога зависит от Р-фактора, который рассчитывается отношением выручки к затратам нарастающим итогом с момента перехода на НДД, в последующем за 2, 3, 4, 5 и т.д. лет. Ясно, что с удалением на длительный период Р-фактор изменяется незначительно. Предположим, что через пять лет суммарная (нарастающим итогом) выручка равна 100 единицам, суммарные затраты - 90 единицам. Р-фактор равен 100:90=1,11. В текущем налоговом периоде (календарном году) выручка составила 10 единиц, затраты - 4 единицы, соответственно дополнительный доход равен 6 единицам, то есть предприятие в текущем году сработало сверхрентабельно. Однако Р-фактор увеличивается незначительно до 1,17=(100+10):(90+4), и ставка налога при этом не изменится.
Обратим внимание, что для нефтяников акциз установлен в виде потонной ставки в размере всего 66 руб. Чуть больше 2 долл. Это как комариный укус. Для газодобывающей промышленности акциз равен 15% к выручке внутри России и СНГ и 30% - в странах дальнего зарубежья. Зачем же "Газпрому" платить такие большие суммы акциза, если по НДД он сможет заплатить всего 2% или, в худшем случае, 15% дополнительного дохода? А если нет такого дохода, то НДД и вовсе равен нулю. Заметим, что "Газпром" настойчиво проталкивал НДД в течение более трех лет в виде указа президента, а теперь включил НДД отдельной главой в новый Налоговый кодекс.
Специальный налоговый режим, представленный в главе 48 нового НК, предусматривает уплату единого налога на доход при добыче нефти из низкопродуктивных участков недр взамен всей "совокупности федеральных, региональных и местных налогов и сборов, установленных законодательством Российской Федерации". Для исчисления единого налога в статье 6 главы 48 зафиксированы порядок, "определяемый в соответствии с законом или договором", и дата перехода права собственности на нефть "как дата фактической реализации нефти". Здесь нарушены права государства, как собственника участков недр. Права собственности на добытое минеральное сырье по Закону "О недрах" (статья 1-2) устанавливаются в лицензионных соглашениях (договорах) на недропользование. В подавляющем большинстве лицензий эти права собственности не оговорены, следовательно, государство, как собственник недр, остается и собственником добытых нефти и газа.
Объектом налогообложения является "совокупный доход от добычи нефти на низкопродуктивном участке недр", определяемый как "разница между валовой выручкой и валовыми затратами".
Предусмотрены сверхгромадные ставки единого налога на совокупный доход - 40% в федеральный бюджет и до 40% в сумме в бюджет субъекта федерации и местный бюджет. Но если учесть наши возможности завышения валовых затрат и их неопределенность, то угрожающе высокие ставки единого налога являются не более чем красиво замаскированный уход от налогов, не только на недропользование, но и от многих других налогов, исключаемых в рассматриваемом специальном налоговом режиме.
Если подобные нововведения будут приняты, то нас ждет массовый переход газодобывающих предприятий - на НДД, а нефтедобывающих предприятий на специальный налоговый режим, так как сразу же подавляющая часть российских нефтяных месторождений окажется низкопродуктивной в соответствии с определением понятия "низкопродуктивный участок недр", включенным в главу 48.
Нет сомнения, налоги на недропользование подлежат совершенствованию, но при этом необходимо, чтобы налоги были направлены на пользу государству и выражали бы его право собственности на недра и добытые полезные ископаемые.
Для этого упомянутые налоги должны формироваться определенным образом. Действующее законодательство о недрах предусматривает, что объектом налогообложения признается пользование недрами, которое в отношении роялти обозначает осуществление добычи полезных ископаемых.
Следовательно, налоговой базой является добытое минеральное сырье, прошедшее первичную обработку до первого товарного продукта или стоимостной эквивалент этого товарного продукта. Разработчики главы 37 второй части Налогового кодекса отвергли натуральную форму налоговой базы как противоречащую первой части Налогового кодекса и предлагают только стоимостную форму налоговой базы. При этом не учтено то обстоятельство, что для реализации закона о СРП, предусматривающего раздел произведенной продукции в натуральном измерении, будут внесены соответствующие изменения в первую часть Налогового кодекса, допускающие натуральную форму налогов.
Но если допускается налоговая база в натуральной форме, то вполне очевидно, что для реализации своего права собственности государству совершенно не нужен переход к стоимостной форме, допускающий различное толкование фактической стоимости добытого сырья, как внутрикорпоративной, трансфертной, договорной и т.п. цены. В качестве налоговой базы нужно принять добытое минеральное сырье, прошедшее первичную обработку, то есть доведенное до первого товарного вида. Для нефти и газа - это товарный продукт, подготовленный для реализации и доставленный к ближайшему узлу приема нефте-, газопровода.
Собственно на этом узле государству уплачивается налог (роялти) по установленной ставке в натуральном виде, а далее государство оплачивает расходы по транспортировке нефти (газа) и само решает, где, как и по каким ценам реализовывать. Как известно, нефтепроводный транспорт сконцентрирован в государственной организации "Транснефть". Аналогично должно быть и с газом. Сегодня ведутся разговоры и начаты переговоры о выделении из "Газпрома" газопроводного транспорта и передачи его в государственную собственность. Также понадобится одна или несколько государственных компаний по реализации нефти и газа. Именно эти компании будут переводить в бюджет сумму роялти за вычетом своих издержек и комиссионного вознаграждения. Описанный подход является первым этапом реализации государством своего права собственности на участки недр.
Вторым этапом должна быть реализация государством своего права собственности на добытое минеральное сырье. Для этого действительно необходимо введение специального налогового режима при добыче нефти и газа, устанавливающего единый налог в натуральной форме на недропользователей с соответствующей отменой всех остальных налогов. Государство возмещает недропользователю его эксплуатационные и капитальные затраты и нормальную прибыль путем передачи в собственность недропользователя натурального эквивалента затрат и прибыли в виде нефти или газа. Остальная товарная продукция в натуральном измерении принадлежит по праву собственности государству, и после реализации через государственные компании поступает в бюджет уже в стоимостном выражении.
По существу, введение на втором этапе схематично описанного выше специального налогового режима означает следующий регулируемый государством экономический механизм недропользования и управления государственным фондом недр. Являясь по праву единственным собственником недр и собственником добытого минерального сырья, государство "нанимает" недропользователя как подрядчика по добыче минерального сырья и доведения его до товарного вида, заключая с недропользователем договор (лицензионное соглашение) аренды. В соответствии с этим договором арендатор-недропользователь передает государству товарную нефть (газ) после возмещения ему его затрат и оговоренной в договоре нормальной прибыли. При этом в договоре аренды устанавливается порядок определения стоимости единицы добытого сырья и доведения его до товарного вида, а также порядок возмещения затрат и прибыли путем передачи в собственность недропользователя произведенной продукции (нефти, газа) исходя из этой стоимости.
При этом в затраты включаются выполненные объемы геологоразведочных работ, амортизационные отчисления и необходимые инвестиции, обоснованные технологической схемой эксплуатации месторождения.
Переход ко второму этапу будет знаменовать получение горной ренты, по праву принадлежащей государству, и снижение до минимума теневой экономики, господствующей сегодня в отраслях ТЭКа.
