Нацпроекты как отвлекающий маневр от бюджетной экономии

Параметры нацпроектов регулярно обсуждаются на самом высоком уровне с участием президента и правительства. Фото с сайта www.kremlin.ru

Дмитрий Медведев сообщил в четверг некоторые детали о том, как будет финансироваться социальная инфраструктура в рамках новых нацпроектов. Нацпроекты преподносятся как прорывные документы. И может показаться, что они предполагают существенное увеличение бюджетного финансирования важнейших сфер жизни. Однако федеральный бюджет сверстан таким образом, что расходы на ключевые сферы останутся почти неизменными как в долях ВВП, так и в структуре самого бюджета, а в ряде случаев они даже немного сократятся.

Правительство приняло решение выделить около 10 млрд руб. на повышение конкурентоспособности российских высших учебных заведений. «В рамках нацпроекта «Образование» деньги получит 21 университет», – заявил на заседании премьер Дмитрий Медведев.

Также в четверг кабмин уделил внимание дошкольному образованию. «Мы сегодня распределяем субсидии на финансирование региональных проектов в рамках национального проекта «Демография». Речь идет о федеральных средствах, которые направляются на решение проблем очередей в детские сады для детей в возрасте от полутора до трех лет, – сообщил Медведев. – Финансирование на эти цели в этом году превысит 36 млрд руб. – для 83 регионов, которые заявили об этой потребности».

Президент Владимир Путин на церемонии вручения премий в области науки и инноваций для молодых ученых тоже сказал несколько слов о нацпроектах: «Все наши общенациональные проекты требуют мощной научной подпитки, в том числе реализации задачи пространственного развития России, формирования новых механизмов экономического, научного, технологического роста на всей ее огромной территории».

Нацпроекты, сформированные в рамках нового майского указа президента, преподносятся как прорывные документы, реализация которых поможет совершить качественный рывок. Они касаются таких направлений, как демография, здравоохранение, образование, жилье, экология, дорожная инфраструктура, производительность труда, наука, цифровая экономика, культура, малое и среднее предпринимательство, экспорт.

Чем больше чиновники рассказывают о том, сколько денег они будут выделять на те или иные задачи, тем прочнее в общественном сознании укореняется мысль, что благодаря этим нацпроектам в стране будет увеличиваться госфинансирование важнейших сфер жизни.

О наращивании расходов говорят и в Минфине. «Бюджетная политика на следующие три года формировалась на основе достижения национальных целей развития, поставленных в майском указе президента РФ. Приоритеты бюджетной политики на 2019–2021 годы явно просматриваются при анализе темпов роста расходов по разным направлениям: темп роста расходов на национальную оборону составляет всего 3,4%, тогда как на здравоохранение – 37,6%, образование – 20,2%, жилищно-коммунальное хозяйство – 36,2%, культуру – 23,2%, сельское хозяйство – 34%, лесное хозяйство – 18,5%, дорожное хозяйство – 15,2%, охрану окружающей среды – 65,2%», – сообщили «НГ» в пресс-службе ведомства Антона Силуанова. В данном случае речь идет о темпах роста номинальных расходов в рублях.

В номинальном выражении расходы бюджета действительно увеличиваются. Но стоит учитывать, что рубли текущего года по своей покупательной способности отличаются от рублей предыдущего года. Можно, конечно, сделать поправку на инфляцию. И тогда с учетом надежд финансовых властей уложиться с инфляцией в ежегодные 4–5% получается, что в ряде случаев увеличение госрасходов прогнозируется за три года даже в реальном выражении.

Но еще более точное представление о приоритетах властей можно получить, если соотнести конкретные госрасходы со структурой всего бюджета и с размером в целом экономики. И при таких сравнениях кардинальных изменений в финансировании незаметно.

«Если мы проанализируем, насколько в процентах к ВВП изменится финансирование образования, здравоохранения, инфраструктуры и других ключевых направлений, то на всем протяжении примерно шести лет в процентах к ВВП расходы на эти направления не изменятся, то есть старая система расходов федерального бюджета и консолидированного бюджета сохранится», – заявлял ранее председатель Счетной палаты Алексей Кудрин.

Судя по закону о федеральном бюджете на 2019–2021 годы, расходы на здравоохранение будут составлять от 0,6 до 0,8% от ВВП в год. В 2018 году, согласно сводной бюджетной росписи по состоянию на 1 сентября, расходы на здравоохранение составляли 0,6% ВВП (эти данные приводит Счетная палата). По отношению ко всем расходам бюджета траты на здравоохранение вырастут с 3,2% в 2018-м до 4,2% в 2021-м. Вряд ли это увеличение можно назвать существенным.

Расходы федерального бюджета на образование будут колебаться в диапазоне от 0,7% до 0,8% ВВП, или от 4,4% до 4,5% от всех затрат бюджета, в год. В 2018-м, по данным аудиторов, эти расходы были на уровне 0,7% ВВП, или 4,2% от всех бюджетных трат.

Финансирование национальной экономики, судя по всему, немного сократится: с 2,4% ВВП и с 14,1% всех бюджетных затрат в 2018-м до 2,3% ВВП и 13,7% бюджетных затрат в 2021-м.

Столкнется с сокращением расходов социальная политика: если в 2018-м на нее тратилось 4,6% ВВП и почти 27% в структуре бюджета, то в 2021-м расходы составят 4% ВВП и 24% от бюджетных затрат.

Межбюджетные трансферты субъектам РФ сократятся с 1% ВВП и 5,6% всех бюджетных затрат в 2018-м до 0,8% ВВП и 4,6% бюджета в 2021-м.

Расходы на жилищно-коммунальную сферу составят в год около 0,2% ВВП, или 1,2% всех бюджетных трат. При показателях за 2018-й – 0,2% ВВП и 0,9% в структуре бюджета.

Ежегодные расходы бюджета на охрану окружающей среды запланированы на уровне 0,2% ВВП, или около 1–1,2% всех бюджетных трат. Это, конечно, рост по сравнению с тем, что было в 2018-м, но небольшой. Тогда, как сообщают аудиторы, расходы по этому направлению составляли 0,1% ВВП и 0,6% в структуре бюджета.

Бюджетное финансирование культуры, а также физической культуры и спорта останется в течение трех лет почти на том же уровне, что и в 2018-м.

Уточним, что все эти показатели скорее всего в дальнейшем будут корректироваться.

Можно сделать вывод, что нацпроекты практически не приводят к увеличению финансирования ключевых сфер. Они лишь перераспределяют те же самые деньги внутри уже существующих и почти неизменных (по отношению к ВВП и к бюджетным расходам) статей. Мы имеем те же самые расходы, просто частично «раскрашенные» в нацпроекты.

«Исходя из существующей структуры федерального бюджета, мы можем говорить о незначительном росте доли финансирования приоритетных направлений развития страны в общей структуре расходов бюджетных средств. Структурного маневра явно не произошло, и это факт, – сообщил «НГ» аудитор Счетной палаты Дмитрий Зайцев. – Что касается механизмов предоставления финансирования национальных проектов, предполагалось, что оно будет осуществляться дополнительно к текущим расходам федерального бюджета. Однако сейчас мы видим, что часть расходов на нацпроекты представляет собой продолжение финансирования уже начатых ранее мероприятий».

Аудитор уточнил: «Система управления национальными проектами очень громоздка. Они распределены на финансовые проекты, которые, в свою очередь, погружены в государственные программы. И это один из рисков реализации нацпроектов». 

Об этом же говорят и опрошенные «НГ» эксперты. «Когда свертывался бюджет под нацпроекты, те деньги, которые раньше были заложены под решения текущих задач, объявили деньгами, которые способствуют достижению нацпроектов», – поясняет старший научный сотрудник Лаборатории исследований бюджетной политики РАНХиГС Александр Дерюгин.

«Идет перераспределение имеющихся средств между уже существующими статьями расходов. В абсолютном выражении расходы увеличатся только в силу роста экономики, но в процентах к ВВП структура останется прежней. Однако прорывных результатов, например, в образовании, науке и т.д., можно добиться путем увеличения финансирования. Причем расходы необходимо увеличивать именно в процентах от ВВП. В противном случае о каком «прорыве» может идти речь?» – замечает завкафедрой государственного и муниципального управления РЭУ Руслан Абрамов.

В то же время Дерюгин делает несколько уточнений. Во-первых, чтобы более точно это утверждать, «надо изучать структуру расходов не только федерального бюджета, но и региональных бюджетов, надо смотреть консолидированный бюджет», однако «сейчас пока нет такой статистики». Во-вторых, все-таки «что-то дополнительно было выделено».

В-третьих, экономист уточняет: нацпроекты затрагивают не одну отрасль, а много отраслей, поэтому если все эти расходы более или менее равномерно вырастут, то мы не увидим существенного изменения в процентах структуры расходов.

При этом, как говорит Дерюгин, «есть же бюджетные правила, параметры сбалансированности бюджетов». «И то, что поставлены новые цели и задачи, не означает, что мы должны нарушить эти правила и бросаться в увеличение расходов», – поясняет он.

Но помимо вопросов финансирования еще важнее в нацпроектах целевые показатели. Главное отличие госпрограмм от нацпроектов в том, что, как говорит Дерюгин, «каждый год показатели госпрограмм корректируются под факт: чего-то не достигли – снижаем показатель». «С нацпроектами не так. Если в указе президента даны показатели, они не меняются. Жесткость этих показателей как раз и определяет совершенно другой подход к программно-целевому бюджетированию: можем или нет, но мы должны достигать этих заданных показателей», – поясняет Дерюгин.

Другой вопрос – обоснованность целевых показателей, а также методика их расчета и проверки. С этим много неясного.

Но не все эксперты верят в жесткость прописанных целевых показателей. «Структура бюджетных трат за три года мало изменится. Возможно, это связано с тем, что реализация большинства проектов будет отложена на неопределенный срок», – полагает аналитик компании «Фридом Финанс» Анастасия Соснова.

Аудиторы также указывают на недофинансированность нацпроектов, уже сейчас заложенную в бюджет. Алексей Кудрин ранее оценивал эту недофинансированность за трехлетку в 1 трлн руб. «Этот 1 трлн руб., видимо, должен быть дофинансирован в следующую трехлетку после того, как нынешний бюджет закончит работать», – предположил он.

«Получается, если этот 1 трлн. руб. не найдется, то логично, что паспорта нацпроектов придется приводить в соответствие с бюджетом, и логично, что они будут уменьшены, – говорит Абрамов. – Это может означать, что запуск целого ряда проектов на ближайшие время замедлится».