Экзамен на зрелость, или День независимости оценки регулирующего воздействия

Фото Pixabay.com

Лексикон якобинцев снова в моде. В последнее время все чаще звучат слова о запуске в России регуляторной гильотины. Предполагается, что под нож попадет 9 тыс. нормативно-правовых актов. Как ни крути, а мы наблюдаем уникальное явление – создание нового административного рынка в стране, причем в самые короткие сроки.

Возглавить процесс призван Департамент регуляторной политики, созданный в аппарате правительства. В его задачи входит глобальная реформа контроля и надзора, совершенствование институтов корпоративного управления, создание благотворной среды для экономического развития, координация деятельности федеральных органов исполнительной власти по защите интересов РФ в международных судах и арбитражах.

Если это произойдет, то ситуация в стране может серьезно измениться к лучшему. Однако бизнес осторожен в своей первой реакции, сверяясь не только с публичными намерениями, но и с реальной практикой. Последняя же демонстрирует скорее негативные примеры. Возьмем законопроект, разработанный Министерством сельского хозяйства с целью перераспределения квот на вылов краба через аукционы. Проект долго разрабатывался в закрытом от бизнеса режиме. А когда накал возмущения рыбаков стал слишком высоким, правительство приняло решение о проведении оценки регулирующего воздействия (ОРВ) и публичных консультаций, которые и выявили основные уязвимые места законопроекта.

В своих отзывах рыбаки пишут о потерях региональных бюджетов, грозящем срыве программы строительства нового флота на отечественных верфях, нарушении конституционных прав, возврате отрасли в 90-е годы в результате возникающего регуляторного хаоса.

В отзывах – не только эмоции, но и расчеты, правовой анализ, обращение к международному опыту. О необходимости серьезно обсудить последствия применения нового законопроекта заявили Общественная палата и Совет Федерации, ИМЭМО РАН и НИУ ВШЭ. «Тревожные письма» написали губернаторы, руководители законодательных собраний, министры прибрежных регионов, а также Счетная палата и Сбербанк России, являющийся основным кредитором создания отечественного флота для рыбопромышленников, чьи квоты теперь оказываются под угрозой перераспределения.

Юристы привели доказательства несоответствия проекта регламенту правительства, инструкции Минфина и рекомендациям Минэкономразвития по проведению общественных обсуждений, принятым решениям Конституционного суда по аналогичным регуляциям (см. «НГ» от 22.02.19).

Хотя в Минсельхозе уверяют, что изменения коснутся «только краба», то есть последствия законопроекта будут ограниченными, рыбаки регулятору не верят. Пенсионная реформа уже доказала, что события, немыслимые еще вчера, сегодня уже могут случиться. Создав прецедент с крабами, Минсельхоз в последующем легко сможет продолжить менять правила игры на ходу. Вновь не затрудняя себя анализом и учетом мнения всех остальных (органов власти, бизнеса или простых граждан). Это поставит под удар всю рыболовецкую отрасль страны. Поэтому рыбаки решили бороться до конца.

В пятницу 22 февраля – в день окончания публичных консультаций – на сайте www.regulation.gov.ru (см. «НГ» от 01.03.19) было почти 1,5 тыс. негативных отзывов о законопроекте, а положительных – единицы. Это значит, что мы имеем дело с одним из самых резонансных законопроектов последних лет. Казалось бы, Министерство сельского хозяйства должно было внимательно разобраться с критикой, благо на это дается 20 рабочих дней. Но нет, опять спешат – в праздничную субботу 23 февраля госслужащие вышли на работу и стали отвечать на поступившие замечания.

Внимательный просмотр ответов чиновников Минсельхоза на обращения рыбаков показал, что они дублируют друг друга. Скорее всего потому, что все они являются частью одного документа, куски которого копировались и вставлялись в поле «Ответить». Этот документ был явно невелик, и потому в качестве ответов на различные обращения отраслевых экспертов, компаний и их объединений шли одни и те же «нарезанные» тезисы. И если в субботу утром исполнители еще старались подбирать ответы, хоть как-то подходящие к вопросам рыбаков, то к вечеру ситуация резко ухудшилась. Понять из этих ответов, почему обоснованное мнение рыбаков игнорируется, очень сложно. Такое демонстративно безразличное (к мнению бизнеса и общества) поведение Минсельхоза все больше напоминало уже всем известную чиновницу Ольгу Глацких с ее «Государство не просило вас рожать». Государство не просило рыбопромышленников развивать бизнес, строить корабли, заводы.

После ударных выходных в первый же рабочий день – в понедельник 25 февраля – сводный отчет уже был подготовлен, и полный пакет материалов ушел в Минэкономразвития для оценки регулирующего воздействия (ОРВ).

Министерство экономического развития (МЭР) – это головное ведомство ОРВ. Правда, последние годы для министерства на этой ниве были не очень удачными: из-под его крыла вывели оценку актов программы «цифровая экономика», актов Национальной технологической инициативы, законодательство о корпоративных закупках и др., а ряд регулирований, принятых в обход самой ОРВ или с игнорированием заключений ОРВ, привели к тому, что доверие бизнеса к этому инструменту стало снижаться. Именно поэтому для МЭРа так важна судьба ОРВ по «крабовому проекту».

Что же будет? Продублирует ли Минэкономразвития алгоритм Минсельхоза, быстро «отработав» публичные консультации и онлайн-ПК (проведенный 1 марта), моментально подготовив положительное заключение по этому токсичному для рыбаков, но активно лоббируемому проекту? Или же даст отрицательное ОРВ-заключение и даже сумеет отстоять его на согласительных совещаниях в аппарате правительства, спасая тем самым репутацию института оценки регулирующего воздействия от потери доверия со стороны бизнеса, и, как следствие, утраты аппаратного веса?

На кону то, какими будут контуры нового административного рынка. Сегодня правительство логично рассчитывает на то, что именно оно будет формировать свои правила на этом рынке. Судя по всему, написать их должны Департамент регуляторной политики, курируемый вице-премьером Константином Чуйченко, и Министерство экономического развития, уже имеющее многолетнюю практику оценки регулирующего влияния.

В своем комментарии по случаю создания Департамента регуляторной политики Константин Чуйченко говорит: «Создание самостоятельного подразделения, специализирующегося на развитии правовой среды, подчеркивает значение, которое правительство придает юридическим механизмам и качеству законодательства для экономического развития».

Законопроект Минсельхоза о перераспределении рыболовного рынка, по мнению подавляющего большинства участников рынка, однозначно не соответствует предъявляемым требованиям к качеству законопроектов. Свидетельство тому – всеобщая критика, отсутствие вменяемого ФЭО (финансово-экономического обоснования), всяческие попытки профанировать обсуждения и ОРВ, следы коррупциогенных норм. Не способствует он и развитию правовой среды. Скорее он, как капля воды, отражает плохое нормотворчество всей страны, к радикальной модернизации которого призывают президент и премьер-министр. Сегодня перед правительством стоит выбор: дать восторжествовать идеологии «секретного нормотворчества» и дискредитировать политику «умного регулирования», провозглашенную руководством страны, или же переболеть этой болезнью роста и реализовать задуманное. Министерство экономического развития свой личный выбор вот-вот сделает.