Борис Рубашкин Российскому бизнесу административные барьеры знакомы не понаслышке. Не вчера нефтяные компании научились решать вопросы, договариваясь с территориальными структурами исполнительной власти и администрациями регионов. Так бы все и продолжалось, но российская система недропользования в одночасье была встроена в жесткую вертикаль власти. Новые проверяющие структуры различной ведомственной принадлежности с завидным упорством принялись исполнять возложенные на них обязанности, руководствуясь в основном подзаконными актами и инструкциями внутреннего приготовления. В результате давление на бизнес, пытающийся наладить рентабельное и рациональное недропользование, возросло многократно, что и послужило поводом к обсуждению проблемы в Государственной Думе.
По мнению председателя комитета по природным ресурсам и природопользованию ГД Наталии Комаровой, «сегодня каждый орган государственного регулирования живет в своем нормативно-правовом поле. С точки зрения одного ведомства – недропользователя можно казнить, с точки зрения другого – напротив, миловать». Законодатели, региональные чиновники и представители бизнеса, обменявшись мнениями, признали, что многие жизненно важные вопросы недропользования и по сей день остаются неурегулированными. Очевидно, что работающая в атмосфере страха компания старается сэкономить деньги и, осваивая, скажем, нефтяное месторождение, особо не озабочивается рациональным недропользованием, контролеры, напротив, видят свою задачу в том, чтобы уличить нарушителя, отобрать у него лицензию, а то и передать дело в прокуратуру. Добывающие отрасли пребывают в нервозном состоянии, что отрицательно сказывается на их работе: более десяти процентов добываемой в России нефти извлекается свыше норм, установленных проектными соглашениями, в нарушение любых научно обоснованных технологий добычи. Вследствие хищнического отношения к недрам за последние 20 лет коэффициент извлечения нефти (КИН) в нашей стране упал с 0,45 до 0,30.
Контроль в неразумных пределах
Что мы получили в результате усиления системы государственного контроля? Не только новые проблемы, но и позитивные сдвиги в сознании чиновников высшего звена, уяснивших, что без поиска компромисса между властью и бизнесом проблема административных барьеров не решаема.
Не так давно Росприроднадзор МПР России передал в комиссию по вопросам досрочного отзыва лицензий Роснедра информацию, полученную от своего территориального отделения, о том, что компания-оператор Ковыктинского газоконденсатного месторождения РУСИА-Петролеум (ТНК-ВР) не обеспечивает Иркутскую область газом в объеме 9 млрд. кубометров (такая цифра прописана в лицензии). Комиссия подтвердила факт неисполнения лицензии и дала оператору три месяца на устранение выявленных нарушений.
Между тем известно, что еще год назад оператор сделал попытку внести уточнения в лицензионные соглашения, в части сокращения объема поставок газа потребителям (уменьшились реальные потребности области), однако Роснедра и по сей день корректировки РУСИА-Петролеум не утвердили. Проектные документы по Ковыкте были утверждены Центральной комиссией по разработке (ЦКР) еще 10 лет назад, и в том, что их следует подправить, нет ничего удивительного: любое месторождение живет своей жизнью и его параметры меняются. Что может сделать добывающая компания в такой ситуации: отстаивать свою позицию или попытаться решить вопрос так, как того желает чиновник, задерживающий утверждение важных документов? Как правило, ситуация разрешается миром к взаимному удовлетворению сторон. Но разве к этому мы стремились? Не утонут ли в частных договоренностях интересы государства? Отсутствие законодательно закрепленной ответственности контролирующих структур и ведомств за несвоевременное рассмотрение вопросов, касающихся недропользования, в особенности когда речь заходит о компаниях с иностранным участием, приводит не только к стагнации производства, но и к подрыву имиджа России как серьезного делового партнера. Президент РСПП Александр Шохин на встрече главы государства с представителями бизнеса заявил, что «существуют проекты, которые могли бы быть реализованы, если бы процесс согласований не был столь затянутым».
Преодолением административных барьеров всерьез озабочены и в правительстве. Министр промышленности и энергетики РФ Виктор Христенко заявил, что при разработке нового проекта закона «О порядке доступа иностранных инвесторов в стратегические отрасли российской экономики» решение о возможности осуществления сделки в стратегических видах деятельности должно быть принято правительственной комиссией в срок, не превышающий трех месяцев.
Пока здравые рассуждения в проекте, нашим недропользователям приходится не покладая рук бороться за выживание и преодолевать реальные административные барьеры, коим несть числа.
Бег с барьерами
Сегодня проектный документ на разработку месторождений углеводородного сырья проходит экспертизу, утверждение и согласование в ЦКР Роснедра, затем аналогичную экспертизу и согласование в Ростехнадзоре. В итоге добывающая компания не только тратит драгоценное время на две дублирующие экспертизы, но и несет дополнительные финансовые затраты. Сложная ситуация складывается с утверждением и согласованием нормативов потерь по углеводородам, поскольку документы должны пройти процедуру экспертизы и согласования в трех министерствах и ведомствах – МПР России, Ростехнадзоре и Минпромэнерго РФ.
Проблемы есть и с оформлением разрешительных документов по землеотводным делам. Так, компания «Сургутнефтегаз» была вынуждена только под реализацию годовой программы капитального строительства собрать более 15 тысяч подписей!
Многочисленные проверки, которым сегодня подвергаются компании, на 70% дублируют друг друга, создавая ненужные сложности в работе. Задача органов государственной власти и представителей бизнеса состоит в том, чтобы выработать единую нормативно-правовую базу, исключающую как возможности злоупотреблений со стороны чиновников, так и хищническое отношение к природным ресурсам самих недропользователей.
