Анатолий Копылов
Экономичность использования «ветряков» зависит от множества взаимоисключающих факторов.
Фото Reuters
Схемы поддержки
Общее количество стран, принявших ту или иную систему поддержки развития возобновляемой энергетики, составляет на сегодняшний день 48, в том числе 14, относящихся по критериям ООН к развивающимся. Всего нам известны 4 различные схемы поддержки развития использования ВИЭ.
1. Утверждение фиксированных тарифов на энергию ВИЭ или фиксированных надбавок к рыночным ценам на такую энергию (Австрия, Дания, Франция, Германия, Нидерланды, Греция, Испания, Индия, Бразилия, Чехия, Италия, Канада и другие, всего 41 государство).
2. Система обязательных квот на производство или потребление энергии ВИЭ (Великобритания с 2002 года, Италия с 2001-го, Швеция с 2003-го, Бельгия с 2002-го, Япония с 2003-го, Нидерланды – 1997–2000 годы (далее – тарифная схема), США – только на уровне части штатов).
3. Тендерная система реализации проектов генерации на основе ВИЭ (Ирландия, Франция).
4. Система специальных налоговых списаний (tax credits), то есть схема списания инвестиционных затрат на проекты в области ВИЭ за счет других проектов (США).
В дальнейшем нами будут рассматриваться только 1-я и 2-я схемы, так как тендерная система фактически приостановлена во Франции. Она уже несколько лет не используется в Ирландии из-за проблем с ответственностью при задержке или отказе в реализации проектов, полученных на тендерах. В 2006 году правительство Ирландии объявило, что принимает за основу своего нового законодательства немецкую схему (фиксированные тарифы). Налоговые кредиты, используемые в США, не вписываются в российскую налоговую систему.
Из двух первых систем более старшая – с использованием фиксированных тарифов, которая впервые была принята в США (на уровне отдельного штата) в 1978 году. К середине 2006 года количество стран, использующих эту систему, достигло 41. В некоторых странах схема была трансформирована в схему фиксированных надбавок к рыночной цене (Дания) или была дополнена таким вариантом (Испания).
Система квотирования потребления энергии ВИЭ существенно более молодая. Большая часть стран ввела ее в период 2001–2003 годов, когда ЕК была принята Директива по возобновляемым источникам энергии, установившая нормативные высокие показатели использования ВИЭ в странах ЕС к 2010 году.
Система квотирования позволила внешне очень просто трансформировать эти нормативные индикаторы в квоты потребления. Однако практика использования этой системы очень неоднозначная. Нидерланды использовали ее в период 1997–2000 годов и затем перешли на тарифную систему с 2003 года. Серьезные неудачи Японии в области ВИЭ в последние годы специалисты связывают главным образом с непроработанной системой квотирования. Швеция, введя систему в 2003 году, провела ее серьезную адаптацию уже в 2005 году.
Предпочтение – фиксированным тарифам
В 2005–2006 годах в ЕС был завершен целый ряд сравнительных исследований: проект OPTRES/Green-Net, совместное исследование MIT и Кембриджского университета по анализу и оценке эффективности различных схем поддержки ВИЭ.
Одним из аспектов этих исследований стало сравнение среднего уровня цен на энергию ВИЭ в странах с разными схемами поддержки, а также уровень относительной эффективности такой поддержки в стране. По цене энергии ВИЭ лидерами являются (в порядке снижения цены): Великобритания, Италия, Бельгия-Фландрия и Бельгия-Валлония, использующие систему квотирования. По уровню относительной эффективности системы поддержки ВИЭ лидеры (в порядке убывания): Испания, Германия, Ирландия, Австрия, использующие систему фиксированных тарифов или надбавок. Причем уровень относительной эффективности последнего из этой группы (Австрия) в 2,5 раза превышает аналогичный показатель стран – ценовых лидеров: Великобритании, Италии, Бельгии. Проведенные исследования и практика поддержки ВИЭ в разных странах с очевидностью подтверждают предпочтение схеме с использованием фиксированных тарифов или фиксированных надбавок к цене.
Источники финансирования
Другим важным аспектом анализа экономических факторов проектирования систем поддержки ВИЭ является источник этой поддержки. Наиболее распространенными вариантами в других странах являются: 1) население через увеличенные тарифы на потребляемую энергию ВИЭ; 2) промышленность-потребитель через квоты на энергию ВИЭ; 3) системный оператор через обязательство покупки по фиксированному тарифу и включение затрат в свой тариф на услуги; 4) сетевые компании через обязательство покупки по фиксированному тарифу и включение затрат в свой тариф на услуги; 5) участники рынка через специальный рыночный сбор.
Выбор того или иного источника зависит главным образом от политического выбора, структуры электроэнергетических рынков и соответствия международным правилам конкуренции ЕС или ВТО.
Привлечение Системного оператора в схему поддержки ВИЭ возможно через механизм включения этих повышенных затрат в его сервисный тариф. Однако следует четко представлять, что появление в Системном операторе новых финансовых потоков, нового уровня ответственности, новых контрагентов и новых процессов неизбежно приведет в росту его рисков как хозяйствующего субъекта, что вряд ли приемлемо с точки зрения обеспечения основной задачи СО – обеспечение надежности, безопасности и сбалансированности единой энергосистемы страны.
Остаются в качестве возможных и реалистичных источников получения средств для такой поддержки либо весь рынок электроэнергии, либо только его часть.
Нам не удалось найти систему поддержки, использующую напрямую бюджет страны, так как страны, использующие разные системы поддержки, практически все являются членами ВТО или ЕС, договор которого (статья 87) строго ограничивает такое субсидирование. Имеются варианты косвенной бюджетной поддержки через налоги (Финляндия, США, Нидерланды и другие). Почти везде они используются параллельно с основными схемами поддержки, кроме Финляндии, где налоги – единственная форма поддержки.
Вне зависимости от выбора той или иной схемы поддержки ВИЭ один из наиболее важных экономических аспектов анализа факторов эффективности – база сравнения показателей затрат при производстве электроэнергии на традиционной основе и на основе ВИЭ. На основании этого сравнения можно будет сделать вывод об обоснованности тех мер поддержки и их уровня, который предлагается в проекте законодательного решения.
Насколько выгоднее ВИЭ
Чаще всего можно услышать, что генерация на основе ВИЭ экономически невыгодна по сравнению с традиционной по причинам, присущим самим ВИЭ технологиям. При этом почти не обсуждается база сравнения, то есть тот уровень тарифов, который сложился в традиционной электроэнергетике. Но ведь именно этот уровень предопределяет при таких сравнениях экономическую «справедливость» уровня тарифов для энергии на основе ВИЭ.
Под экономической справедливостью в данном случае мы понимаем степень разрешенного государством влияния рынков на формирование уровня затрат того или иного вида генерации. В силу больших различий в поэлементной структуре затрат разных технологий генерации обычно сравнение проводится не по элементам, а по конечному выражению суммы затрат – тарифу.
Если сам тариф или цена в целом, или его (ее) отдельные составляющие не являются объектом регулирования со стороны государства, то такой тариф или цену можно назвать справедливой базой сравнения. В настоящее время в России в подавляющем большинстве случаев и тарифы, и их отдельные составляющие – или затратная, или доходная часть – являются объектом регулирования и контроля со стороны государства. Если государство проводит такую политику регулирования, то признать такие тарифы «справедливой» базой сравнения будет нельзя. Если они (затраты и тарифы) полностью или в значительной степени формируются под влиянием рыночных цен на эти элементы затрат, то такой уровень затрат можно назвать экономически справедливым и оправданным.
Каковы масштабы такого регулирования государством тарифов и отдельных затрат существующих энергокомпаний? Насколько нам известно, таких исследований по энергетике России не проводилось. В рамках Программы развития Организации Объединенных Наций (ПРООН) проводились расчеты такого субсидирования в масштабах глобальной экономики, которые показали, что суммы ежегодных субсидий в традиционной энергетике составляют примерно 250 млрд. долл. В своей оценке состояния мировой энергетики эксперты утверждают, что в период с 1995 по 1998 год сумма ежегодных субсидий энергетике на ископаемом и ядерном топливе составила 215 млрд. долл.
Свой проект оценки влияния субсидирования на уровень тарифов провела примерно в тот же период Европейская комиссия в рамках проекта ExternE. Эксперты в рамках работ по проекту попытались оценить реальную стоимость производства электрической энергии с включением издержек, вызванных загрязнением окружающей среды. По их оценкам, если бы в составе затрат угольных и мазутных станций учитывались затраты, связанные с ликвидацией негативных последствий влияния их технологий на окружающую среду и здоровье населения, то стоимость их энергии увеличилась бы в два раза. Аналогичный расчет для газовых станций показал возможное увеличение тарифа этих станций на 30%. Исследование оценило эти издержки по странам Евросоюза в 2005 году в сумме 85–170 млрд. евро, или 1–2% ВНП Евросоюза. В соответствии с данными, общая сумма субсидий в 15 государствах – членах ЕС в 2001 году составила 29 млрд. евро, из которых на ВИЭ пришлось только 19%, или 5,5 млрд. евро.
Два подхода к стимулированию генерации энергии на основе ВИЭ
Схема поддержки развития использования ВИЭ с точки зрения объекта стимулирования может быть принципиально построена на основе двух базовых подходов.
1. Стимулирование по отдельным элементам затрат инвестиционного цикла проекта: снижение стоимости капитала, снижение эксплуатационных затрат, снижение стоимости заемного капитала и т.д.
2. Стимулирование по конечному продукту генерации на основе ВИЭ – электрической энергии, уже после завершения инвестиционного цикла проекта.
Все факторы, оказывающие влияние на уровень и структуру себестоимости производства энергии на основе ВИЭ были нами разделены на две группы: экономические факторы (внутренние и внешние) и неэкономические факторы. Особняком стоят факторы, влияние которых вряд ли можно будет нивелировать в обозримом будущем.
Анализ внутренних экономических факторов с очевидностью продемонстрировал, что показатели всех основных внутренних факторов стоимости энергии на основе ВИЭ имеют очень большую девиацию. Этот разброс характерен как в рамках одного вида ВИЭ, так и при сравнении разных видов ВИЭ.
Значения показателей по видам ВИЭ отличаются «в разы», а иногда и на порядок. Например, эксплуатационные расходы имеют разброс от 2,0 до 42,6%, обслуживание заемных средств колеблется от 5,2 до 82% в себестоимости 1 кВт-ч и т.д. Значение доли амортизации в себестоимости 1 кВт-ч составляет минимум 9,4% (приливные станции), максимум – 75,2% (малые ГЭС). Соотношение затрат на закупку оборудования и другие инвестиционные расходы также весьма отличается для разных видов ВИЭ.
Применительно к вопросу системы поддержки ВИЭ это означает, что в принципе поддержка, объектом которой будут отдельные факторы стоимости производства энергии, возможна. Однако такая форма поддержки будет представлять собой довольно масштабную, многоуровневую и дробную систему мер, чтобы учесть не только особенности каждого вида ВИЭ, но структуру затрат по каждому из них.
Заслуживает внимания второй возможный подход к стимулированию генерации электрической энергии на основе ВИЭ и предполагает сведение таких оснований для поддержки только к одному элементу – произведенной и проданной на рынке энергии. При этом в цене энергии каждого генератора сохранится свойственная именно этому типу генерации структура затрат, но распределение выручки в соответствии с ней уже становится задачей самого владельца генерирующей установки.
Стимулирование на основе второго подхода позволяет решить сразу несколько задач.
Во-первых, система стимулирования становится простой и привязанной к одному показателю, общему для всех генераторов на основе ВИЭ.
Во-вторых, система избежит сложной и дробной доказательной базы справедливости поддержки по объемам и видам затрат и одновременно опасности коррупции в процессе такого их обоснования.
В-третьих, такая система всегда будет стимулировать за конечный результат, полученный и подтвержденный «де-факто». Это позволит избежать ситуации, когда поддержка была оказана, а производство энергии так и не началось.
Исходя из особенностей российского электроэнергетического рынка и ограничений, накладываемых на организации отрасли ФЗ «Об электроэнергетике», нами в схеме поддержки ВИЭ предлагается вариант специального сбора с участников рынка как источника выплат фиксированных надбавок к цене. Если использовать имеющийся набор инструментов поддержки из Бюджетного кодекса и установленные процедуры формирования бюджета, то создать эффективную систему поддержки будет крайне затруднительно главным образом по двум причинам. Во-первых, бюджет не позволяет создать самовоспроизводящуюся, повторяющуюся систему сбора и перераспределения средств на длительный (15–20 лет) срок. Во-вторых, бюджетные инструменты поддержки нацелены на отдельные элементы в структуре затрат на производство энергии. Для ВИЭ эта структура очень сильно отличается от вида к виду. Поэтому эти средства поддержки будут иметь важное значение для одних видов ВИЭ (где значение этого элемента затрат велико) и слабо влиять на другие (где доля этого вида затрат мала).
Система поддержки генераторов ВИЭ на основе стимулирования производства и продажи электроэнергии на основе специальных закупочных тарифов (feed in tariffs) широко распространена в мире и имеет на практике две основные формы.
Первая форма предполагает установление специальных закупочных тарифов на такую энергию и возложение государством обязанности покупать энергию ВИЭ по таким тарифам на тех или иных субъектов. Это могут быть сетевые компании, распределительные или оптовые сбытовые компании, потребители или только их отдельные группы. Такая схема принята во многих странах мира. При такой схеме генераторы на основе ВИЭ фактически уходят с рынка за счет продажи энергии по устанавливаемым государством ценам или тарифам. При малой доле таких генераторов в общем объеме потребляемой энергии это будет незаметно. Но с ростом доли ВИЭ в общем энергобалансе страны могут начать возникать искажения на рынке.
Вторая схема поддержки предполагает установление фиксированных доплат генераторам ВИЭ к полученной с рынка выручке в зависимости от объемов проданной электроэнергии и вида возобновляемого источника, использованного для ее генерации. В этом случае обязательств по покупке ни на кого не возлагается (нет необходимости, так как все покупают энергию по рыночным ценам) и все генераторы работают на основе рыночных правил.
