Антон Галенович
Рис.1. Выбор модели регулирования выбросов парниковых газов. Рисунок предоставлен автором
Во исполнение Указа президента России «О сокращении выбросов парниковых газов» от 30 сентября 2013 года № 752 правительство России распоряжением от 2 апреля 2014 года № 504 утвердило план мероприятий по выполнению указа, рекомендовало органам исполнительной власти субъектов Федерации осуществлять необходимые мероприятия по обеспечению к 2020 году сокращения объема выбросов парниковых газов до уровня не более 75% объема указанных выбросов в 1990 году.
В соответствии с планом правительства, утвержденным во исполнение указа президента в 2014 году и скорректированным в 2015 году, разработка целевых показателей по отраслям экономики намечена на 2016 год.
1 апреля 2015 года Российская Федерация представила в секретариат рамочной конвенции ООН об изменении климата свои определяемые на национальном уровне вклады (INDC) и соответствующие пояснения к ним, которые содержат основные параметры предполагаемых количественных обязательств России на период до 2030 года. Представление в первую очередь свидетельствует о намерении Российской Федерации принять на себя определенные количественные обязательства на долгосрочную перспективу.
В соответствии с представленным Минэкономразвития России в сентябре 2015 года на обсуждение проектом федерального закона в начале 2016 года правительство РФ получит полномочия на введение ограничений объема выбросов парниковых газов субъектами экономической деятельности.
Регулирование выбросов парниковых газов, как и внедрение экономических, рыночных подходов к регулированию негативного воздействия на окружающую среду вообще, в России находится на зачаточной стадии развития, но опыт свидетельствует о большой вероятности развития такого регулирования по инерционному пути: от обязательной отчетности о выбросах к установлению целевых показателей по отраслевому признаку, затем, очевидно, в самой ближайшей перспективе – к административному принуждению к достижению показателей с использованием по мере возможности механизмов государственного субсидирования отдельных проектов по сокращению выбросов.
Со стороны делового сообщества поиск решений по-прежнему ведется в шорах традиционного подхода к технической, санитарной безопасности и охране окружающей среды, при котором парниковые газы рассматриваются лишь как еще одно подмножество загрязняющих веществ, за выбросы которых государство намерено взимать плату.
Поворота в сторону использования рыночных механизмов на основе стоимости прав на выбросы парниковых газов пока не происходит ни на практике, ни в создании необходимых для этого предпосылок или элементов институциональной среды. Это означает, что пока не сформирована возможность возникновения альтернативной государственной модели регулирования выбросов парниковых газов, то есть основанной не на патерналистских административно-командных, а на экономических принципах. Справедливости ради следует заметить, что то же относится и к другим проблемам регулирования охраны окружающей среды и природопользования.
На настоящий момент наиболее вероятной представляется перспектива развития модели технического регулирования с использованием принципов наилучшей доступной технологии – НДТ. Практическая функциональная эффективность принципов НДТ, однако, зависит от базового подхода, в рамках которого они применяются и той роли, которая им предназначается.
При административном подходе НДТ из средства экологической политики превращаются в цель и происходит подмена принципа достижения наилучшего из возможных экологических результатов при наименьших экономических издержках принципом достижения возможного экологического результата при использовании административно установленной «наилучшей доступной технологии производства товаров и услуг». При этом принципы НДТ становятся источником необоснованной ренты, которая изымается путем субсидирования «наилучших доступных технологий» за счет отказа и изъятия средств из наименее затратных экологических решений.
При подходе, основанном на количественных обязательствах, критерии и принципы НДТ могут стать незаменимым практическим инструментом оценки обоснованности обязательств, а также долгосрочного технологически обоснованного бюджетирования объемов выбросов.
Программы, основанные на определенных количественных обязательствах, и являются фактически наилучшей доступной технологией сокращения выбросов парниковых газов, которая уже применяется, например, Архангельским ЦБК. Такая технология должна составлять основу и установление целевых показателей сокращения выбросов по секторам экономики в соответствии с Указом президента России «О сокращении выбросов парниковых газов».
Рассматривавшийся в недавнем исследовании «Дорожная карта» построения углеродных рынков России» в числе других сценарий административного регулирования предполагает тем не менее переход к углеродному налогу, а затем к рынку для обеспечения последовательного усиления стратегии низкоуглеродного развития.
Выбор модели регулирования по плану мероприятий правительства, принятого во исполнение указа «О сокращении выбросов парниковых газов», должен быть сделан к сентябрю 2017 года, а принципиально различных подходов, способов такого регулирования всего три (см. рис. 2): административное регулирование, налоговое (ценовое) регулирование, рыночное (количественное) регулирование.
Для эффективного выбора, формирования и развития модели необходимо соотнесение составных частей и элементов регулирующего воздействия – будь то системы мониторинга, отчетности и верификации, целевых показателей, принципов НДТ, механизмов принуждения и поддержки и т.д. – с одной из этих трех моделей и ясное конструктивное позиционирование основных участников в качестве сторонников того или иного выбора.
До тех пор, пока не установлена прямая институциональная связь уже осуществляемых и планируемых к реализации программ по повышению энергоэффективности, энергосбережению, развитию возобновляемой энергетики и инноваций и т.д. с количественными обязательствами, не возникает и самостоятельной политики по снижению негативного воздействия на климат как инструмента выполнения международных обязательств.
Апология количественных обязательств
 |
| Рис.2. Формирование базовых конструктивных элементов институциональной среды. Схема предоставлена автором |
Сторонникам рыночного (количественного) регулирования или, семантически точнее в данном случае, управления объемами выбросов парниковых газов целесообразно сосредоточить внимание на возможностях развития модели на основе концепции «определенных количественных обязательствах по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов», признанной на международном уровне сторонами РКИК ООН и Киотского протокола.
По оценке МГЭИК, для сдерживания глобального потепления двумя градусами Цельсия с вероятностью от >33% до >66% общий объем антропогенных выбросов парниковых газов c 1861–1880 годов должен остаться в пределах от нуля до 3300–2900 Гт эквивалента диоксида углерода (СО2) соответственно, из которых от 1630 до 2150 Гт СО2 уже было выброшено в атмосферу к 2011 году. Таким образом, для того, чтобы с приемлемой степенью вероятности предотвратить катастрофические изменения климата, общий объем парниковой эмиссии с 2011 года должен остаться в пределах 750 Гт СО2. По аналогии с редкими природными ресурсами, чем больше он эксплуатируется, тем более «трудноизвлекаемым» становится, тем с большими издержками связана его эксплуатация.
В пространственно-временной дихотомии причинителя вреда и терпящего вред в географическом измерении некоторым странам отводится основная ответственность за накопленный ущерб, а другие рассматриваются как наиболее уязвимые с точки зрения климатических рисков. Во временном измерении наиболее уязвимой стороной являются будущие поколения. Таким образом, ограниченный адаптационными возможностями климатической системы остающийся общий ресурс прав на выбросы парниковых газов принадлежит не только нынешним операторам источников или тем, кому наносится основной вред от выбросов, но и будущим поколениям, интересы которых в качестве экономических агентов также должны быть учтены. Более того, в данном случае именно будущие поколения в основном выступают в качестве стороны, терпящей вред. В системе, основанной на количественных обязательствах и правах на ограниченный ресурс, эти права приобретает тот, кто выше ценит возможности, даруемые такими правами, или ущерб, предотвращаемый изъятием таких прав. Поэтому при проектировании конкретной системы (рынка) должен быть предусмотрен механизм, позволяющий реализовать интересы стороны, терпящий ущерб. Это в первую очередь долгосрочное бюджетирование ресурса, но, возможно, и разработка специального рыночного инструмента, подобного долгосрочному фьючерсному контракту.
В 2015 году общее покрытие программ определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов за счет схем квотирования и торговли с запуском СТВ Южной Кореи достигло 4,6 Гт в год, а в 2016–2017 годах с учетом планов КНР может приблизиться к 7 Гт в сравнении с 32 Гт СО2 глобального объема антропогенных эмиссий в 2014 году.
Определенные количественные обязательства по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов и основанное на них долгосрочное бюджетирование объемов выбросов являются инструментом прямого действия экологически осмысленной политики снижения глобального антропогенного воздействия на климатическую систему.
Широко распространен тезис о том, что ограничение объемов выбросов СО2, а следовательно, и объемов сжигания ископаемого углеводородного топлива ведет к снижению спроса и падению цен на него. Притом что это, на первый взгляд, очевидная, хотя и не подтвержденная закономерность, существует и другое, уже подтвержденное расчетными моделями потенциальное воздействие долгосрочного бюджетирования парниковых выбросов на образование «нефтегазовой ренты». При долгосрочном бюджетировании выбросов и их квотировании, то есть при установлении долгосрочных определенных количественных обязательств, происходит рост объема природоресурсной ренты. Налогообложение выбросов (или сжигания ископаемого топлива) снижает долю производителей в ресурсной ренте тем больше, чем менее точным является выбор налоговой ставки. Но установление определенных количественных обязательств, долгосрочное бюджетирование и квотирование выбросов приводит к росту объема ренты и доходов производителей за счет того, что, во-первых, возникает предел возможного извлечения ископаемого топлива, во-вторых, образуется «климатическая» рента. В соответствии с моделью при общем бюджете добычи и сжигания ископаемого топлива, соответствующем сокращению выбросов для ограничения роста температуры в пределах 2 градусов по Цельсию до 2100 года, объем ресурсной ренты увеличивается в 8,63 раза в начале XXI века и в 37,88 раза к концу XXI века.
Уже с запуском Европейской схемы торговли парниковыми выбросами (ЕСТВ) часть природной ренты поставщиков ископаемого топлива, включая Россию, изымается в пользу наиболее эффективных потребителей энергоресурсов, фактически используется для субсидирования ускоренного технического перевооружения, модернизации, поскольку покупатели ископаемого топлива вынуждены приобретать и права на соответствующий объем эмиссии парниковых газов. Как уже отмечали российские исследователи, регулирование парниковых выбросов используется для увеличения добавленной стоимости на единицу используемых ископаемых энергоресурсов и загрязнения окружающей среды.
Излишне говорить, какое значение для ресурсной экономики, которой в значительной части является российская экономика, имеют эффекты воздействия бюджетирования выбросов СО2 на оценку топливных ресурсов вообще и воздействие налоговых механизмов и механизмов, основанных на определенных количественных обязательствах, на образование природной и климатической ренты.
Приобретшее за последние годы большую известность исследование «Несгораемый углерод – не таят ли финансовые рынки углеродный пузырь?» также построено на предположении, что усилия мирового сообщества по борьбе с глобальным изменением климата будут успешны и приведут к ограничению потребления ископаемого топлива (бюджетированию ресурса) на таком уровне, чтобы не допустить повышения температуры атмосферы более чем на 2 градуса по Цельсию. В этом случае выбросы в атмосферу от сжигания ископаемого топлива до 2050 года должны быть ограничены 564 Гт СО2-экв, а значит, может быть использовано не более 20% запасов ныне известных, разведанных углеводородов. При этом капитализированные на финансовых ранках в качестве активов запасы нефти, угля и газа России, по данным исследования, соответствуют парниковой эмиссии 253 Гт СО2-экв, то есть почти половине «глобальной квоты».
Исследование исходит из того, что при сохранении нынешних темпов роста потребления ископаемого топлива предел будет достигнут уже к 2027 году. Отсюда следует вывод, что капитализация нефтяных, угольных компаний на финансовых рынках значительно выше их реальной стоимости. Даже если мировому сообществу не удастся ограничить потребление углеводородов именно таким уровнем, риск резкого снижения капитализации запасов ископаемого топлива существенно недооценен. Это произойдет в случае переноса акцента углеродной отчетности на рынках капиталов с текущих эмиссий СО2 на потенциальные, заключенные в объемах резервов топлива, которое может быть действительно продано. На этом фоне может произойти переоценка и девальвация общих капитализированных запасов, а в то же время рост капитализации тех запасов, которые будут фактически проданы, в том числе и таких «сомнительных» на сегодняшний день активов, как запасы нефти в битуминозных песках, поскольку перспективы их действительной продажи также вполне реалистичны.
Таким образом, долгосрочное бюджетирование объема прав на выбросы парниковых газов в числе прочего позволяет планировать добычу и сбыт углеводородного ископаемого топлива на перспективу, максимизировать природную ренту за счет возникновения климатической ренты, избегать многомиллиардных, в том числе и биржевых, убытков при планировании и осуществлении инвестиций в развитие добычи и транспортировки природного газа, нефти и нефтепродуктов, угля.
Широкое разнообразие существующих в настоящее время форм обязательств или вкладов по смягчению воздействия на климат затрудняет их оценку в универсальной шкале и препятствует их взаимодействию, сопряжению и взаимозаменяемости, необходимых для обеспечения глобального воздействия в виде фактического ограничения и сокращения объема прав на выбросы парниковых газов.
Исходно присущими свойствами универсальности и взаимозаменяемости обладают лишь определенные количественные обязательства по ограничению и сокращению выбросов и основанные на них единицы соблюдения таких обязательств, то есть права на выбросы парниковых газов.
