Антон Галенович
Рис. 3. Принципиальные схемы регистрации обязательств и прав (единиц соблюдения) и взаимодействия. Рисунок предоставлен автором
Варианты решения проблемы
При этом тем или иным образом должен быть решен вопрос о праве собственности на единицы соблюдения количественных обязательств для создания возможности отнесения их к категории рыночных, биржевых товаров. В США, например, несмотря на определение разрешения на выброс в законе о чистоте атмосферного воздуха в качестве «ограниченного разрешения» и оговорку о том, что оно не предоставляет право собственности, оно по правоприменительной и экономической практике является биржевым товаром. В Евросоюзе пошли по пути унификации правоприменительной и экономической практики в отношении разрешения на выброс в качестве ценной бумаги, что, однако, связано с гораздо большим объемом регламентирующих ограничений.
На этой основе возможно создание рынка единиц соблюдения определенных количественных обязательств рынка прав на выбросы СО2. Однако рынок не возникает сам собой, не является природным или естественным феноменом, а представляет собой творение человека, усилия которого по созданию рынка могут быть как успешными, так и нет.
Получив по новому федеральному закону полномочия ограничить объем выбросов СО2 субъектами экономической деятельности, правительство лишь предоставит возможность предпринимателям создать или не создать рынок большего или меньшего объема, лучшего или худшего качества. Именно лидеры бизнеса должны создать правила, институты, контракты нового рынка. От успеха этих усилий зависит эффективность исполнения им основной функции – снижения транзакционных издержек – объем и собственно ценность рынка как такового.
Объем же потенциального российского рынка прав на выбросы парниковых газов можно оценивать как на основе отвлеченных показателей, так и на основе уже имеющегося опыта.
По оценке основоположника финансовых фьючерсов и Чикагской климатической биржи Ричарда Сандора, исходя из глобального объема парниковых эмиссий около 35 млрд тонн СО2, рыночной цены за тонну 20 долл. США и стандартного для фьючерсов мультипликатора в пределах 10–20, потенциальный объем рынка составляет примерно 10 трлн долл.
Объем углеродных рынков Северной Америки (WCIи RGGI) в 2014 году в натуральном выражении составил 467 млн т СО2, а в стоимостном – 3,2 млрд евро. При общем объеме продаж на углеродных рынках в мире в размере 7,7 млрд т СО2, исторически низкой цене и неблагоприятной конъюнктуре в 2014 году его стоимостной объем составил 45 млрд евро. При охвате рынком 50% парниковой эмиссии в России (около 750 млн т СО2) его объем на раннем этапе можно оценить в размере не менее 1,5 Гт СО2, или 1 трлн руб. (15 млрд долл.).
Как говорилось выше, оставшийся общий ресурс прав на выбросы парниковых газов принадлежит не только суверенным государствам, нынешним экономическим агентам в широком смысле этого слова, но и будущим поколениям. Поэтому биржевые инструменты на основе прав на сокращение выбросов, такие как фьючерсные контракты, не только существенно увеличивают эффект рыночных механизмов по снижению транзакционных издержек и мультипликативный эффект, но и, вероятно, могут быть спроектированы с учетом долгосрочной перспективы практически полного исчерпания ресурса.
Проект нового климатического соглашения, которое готовилось к 21-й Конференции сторон РКИК ООН в Париже в ноябре-декабре 2015 года, включает некоторые важные ориентиры и понятия, которые могут помочь создателям рынков и программ, основанных на определенных количественных обязательствах по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов. Так, статья 3 проекта соглашения включает понятия, термины, категориии положения о вкладах в снижение негативного воздействия, о «международно конвертируемых результатах снижения негативного воздействия», о том, что стороны могут сотрудничать при условии учета транзакций, недопущения двойного учета, предусматривает создание механизма в поддержку устойчивого развития и механизма совместного снижения негативного воздействия и адаптации и т.д. В целом, не задавая жестких рамок, соглашение создает контекст, по крайней мере для международных рыночных механизмов, основанных на определенных количественных обязательствах, зачетных сокращениях выбросов, оставляя за скобками торговлю квотами.
Предыдущий или текущий международный режим регулирования выбросов парниковых газов (Киотский протокол) основан на определенных количественных обязательствах с существенным изъятием для развивающихся стран. Это изъятие, перенос принципов механизма «чистого развития» (МЧР) на механизм «совместного осуществления» и в целом нарушение рыночных принципов принятия к зачету компенсирующих сокращений выбросов привело к известным и очевидным перекосам, диспропорциям и даже подрыву европейского углеродного рынка. Компенсирующие сокращения по МЧР нередко оказывались хотя и «дополнительными», но не «фактическими», то есть не являлись сокращениями относительно фактического уровня имеющихся выбросов и не сокращали объем прав на выбросы принимающей стороны. По существу, они стали формой климатически и политически мотивированного субсидирования проектов в развивающихся странах за счет развитых. На проектном уровне тот же недостаток стал распространенным и в проектах «совместного осуществления», хотя отличие заключалось в том, что передача сокращений по проектам «совместного осуществления» сопровождалась соразмерным сокращением прав на выбросы принимающей инвестиции стороны. По сути, механизм «совместного осуществления» в международном отношении стал больше относиться к торговле квотами по схеме зеленых инвестиций, а внутри принимающей стороны – формой субсидирования проектов частью национальной квоты.
Этот опыт подчеркивает необходимость восстановления принципиальной целостности рыночной модели, основанной на количественных обязательствах.
Системы и программы, основанные на определенных количественных обязательствах по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, обладают следующими свойствами. Они относятся к определенному множеству источников, предусматривают ограничение и сокращение выбросов парниковых газов относительно фактического объема выбросов данного множества источников, соотносятся с определенным периодом времени, опираются на систему обязательств по мониторингу, отчетности и независимой верификации данных об объемах выбросов и сокращений выбросов множества источников, содержат существенные меры обеспечения обязательств, то есть либо принуждения к выполнению обязательств, либо меры обеспечения субъектом своих обязательств на случай нарушения.
К числу программ или систем определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов могут относиться действующие, разрабатываемые и будущие программы, основанные на территориальной юрисдикции, отраслевом, корпоративном или ином принципе установления определенного множества источников.
Единицы соблюдения определенных количественных обязательств по таким программам и системам управления выбросами на основе количественных обязательств представляют собой право на выброс 1 т эквивалента диоксида углерода в течение определенного периода. К единицам соблюдения, основанным на определенных количественных обязательствах по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, относятся: квоты (разрешения, лицензии и т.д.), предоставляющие безусловное право на выброс 1 т эквивалента диоксида углерода в течение установленного периода времени (бюджетного или учетного периода), зачетное сокращение, то есть фактическое, постоянное, измеримое, независимо верифицированное, не обусловленное обязательными нормативно-правовыми требованиями сокращение выбросов парниковых газов или увеличение их абсорбции поглотителями на 1 т эквивалента диоксида углерода (углеродный или компенсирующий кредит), достигнутое в рамках программы или системы определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов или признанное в качестве приобретенного права на выброс 1 т эквивалента диоксида углерода в течение установленного периода, по крайней мере по одной из данных программ или систем определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, то есть первичные зачетные сокращения (углеродные или компенсирующие кредиты) могут возникать только относительно определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, зачетное сокращение (углеродный или компенсирующий кредит), не относящийся непосредственно к программе или системе определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, приобретает статус единицы соблюдения обязательств только после признания и фактического принятия ее к зачету в качестве права на выброс 1 т эквивалента диоксида углерода одной из программ или систем определенных количественных обязательствах, передача зачетных сокращений (углеродных или компенсирующих кредитов) для увеличения объема прав на выбросы парниковых газов в пределах других программ или систем определенных количественных обязательств сопровождается соразмерным уменьшением объема прав по определенным количественным обязательствам ограничения и сокращения выбросов для программ или систем, охватывающих источники, на которых такие сокращения фактически достигаются.
Таким образом, обязательным условием взаимозаменяемости, перевода, конвертации единиц соблюдения обязательств является сохранение общего объема прав по обязательствам по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов. В том числе при передаче единиц соблюдения обязательным является требование уменьшения прав на выбросы парниковых газов на объем, соответствующий числу переданных единиц у передающей стороны в рамках программы, участником которой является такая сторона (принцип механизма «совместного осуществления» по ст. 6 Киотского протокола).
Зачетные сокращения (углеродные или компенсирующие кредиты) возникли и существуют только в связи с программами определенных количественных обязательств ограничения и сокращения выбросов. Сокращения (углеродные или компенсирующие кредиты), даже верифицированные и зарегистрированные в соответствии с теми или иными стандартами, но не относящиеся непосредственно к конкретной программе или системе определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, не являются единицами соблюдения определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов.
Представляется, что только единицы соблюдения, в том числе и зачетные сокращения, основанные на определенных количественных обязательствах, должны приниматься и как компенсирующие «углеродный след» по соответствующим корпоративным программам, а также служить основой для программ государственной поддержки сокращения выбросов парниковых газов.
Несмотря на рост доли глобальных антропогенных выбросов парниковых газов, охваченных количественными обязательствами по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, большая их часть, в том числе в России, остается не охваченной никакими системами или программами контроля, управления или регулирования, и таким образом ограниченный адаптационными возможностями климатической системы ресурс прав на выбросы сотен миллиардов тонн эквивалента диоксида углерода, в том числе на выбросы еще десятков миллиардов тонн СО2 в России, остается нерегулируемым, неуправляемым и неконтролируемым и, по существу, бесхозным.
Следует признать, что свободное пользование ресурсом объема антропогенных выбросов парниковых газов, в первую очередь для обеспечения энергетических потребностей, в течение длительного времени являлось естественным правом прежде всего производителей и потребителей топлива и энергии. Лишь в связи с исчерпанием адаптационных возможностей глобальной климатической системы возникла императивная необходимость ограничения прав пользования оставшимся ресурсом.
В такой ситуации наиболее справедливым подходом к распределению ресурса прав на выбросы парниковых газов является передача их в заявительном порядке в управление, в распоряжение, в собственность предпринимателей, производителей общественных ценностей – владельцев и операторов соответствующих источников выбросов – при условии принятия ими определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению объема переданных им прав, а в случае прямого или фактического отказа от таких обязательств владельцев и операторов соответствующих источников выбросов – в управление тех, кто принимает на себя и обеспечивает выполнение обязательств.
На практике в истории рыночных механизмов регулирования атмосферной эмиссии исходной точкой служило естественное право владения, которое в новых условиях необходимо было лишь ограничить и утвердить. Изначально это даже не требовало системы мониторинга объема выбросов, а только лишь обязательства не допускать появления новых источников. Для рынков атмосферных эмиссий это принцип наследования. Он соответствует «доктрине утерянного дара», когда право исторического владения признается законным, даже если отсутствуют юридические свидетельства такого права владения.
В случае с правом на парниковые выбросы, однако, проблема осложняется тем, что на владение и пользование этим ресурсом в равной степени могут претендовать и владельцы прямых источников выбросов, и потребители товаров и услуг, производимых за счет таких выбросов. Административно отнесение прав на выбросы априори только владельцам источников прямых выбросов в Европейской схеме торговли выбросами, например, привело к ущемлению прав крупных промышленных потребителей электроэнергии. Поэтому более справедливым в данном случае представляется подход, основанный на «принципах гомстеда», одним из наиболее известных исторических примеров применения которых стал закон о фермерских наделах 1862 года в США. В соответствии с этими «принципами гомстеда» ресурс выделяется в заявительном порядке, но в ограниченном размере, а его закрепление за определенным владельцем обусловлено рачительным (эффективным) использованием. В этом случае выдерживается основополагающее правило, что ресурсом владеет и лучше распоряжается тот, кто больше его ценит.
Таким образом, например, включение в количественные обязательства косвенных выбросов лишает источник соответствующих прямых выбросов этих прав, ставит его в подчиненное положение и обуславливает их получение переуступкой и выполнением требований владельца этих прав. То же относится к поставщикам и потребителям ископаемого углеводородного топлива. В зависимости от того, кто принимает количественные обязательства и располагает правами на выбросы, тот и распоряжается их стоимостью.
Обязательная обусловленность передачи электроэнергии передачей соответствующего объема прав на выбросы – критически важный фактор увеличения оборота и ликвидности углеродного рынка.
Это представляет собой концептуальную основу для объединения предпринимателей, владельцев и операторов источников выбросов, разработчиков и инвесторов проектов по сокращению выбросов, других организаций, поддерживающих принятие на себя определенных количественных обязательств по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов и прав по управлению, владению, распоряжению соответствующими единицами соблюдения обязательств, разработки и внедрения программы управления выбросами парниковых газов, основанной на определенных количественных обязательствах по ограничению и сокращению выбросов парниковых газов, включая открытую заявительную регистрацию и учет количественных обязательств и единиц соблюдения таких обязательств при условии их независимой верификации.
Таким образом, в контексте ясного конструктивного позиционирования основных участников в качестве сторонников того или иного выбора целесообразно сосредоточить внимание на мобилизации сторонников рыночного управления ресурсом прав на выбросы парниковых газов на основе регистрации определенных количественных обязательств и соответствующих им прав.
Характеристиками такой программы и обязательств каждого ее участника могут являться требования: установить исходные параметры определенного количественного ограничения, то есть определить критерий включения и исходное множество источников выбросов парниковых газов (и фактический объем их выбросов), установить временные параметры бюджетирования, долгосрочного сокращения выбросов парниковых газов данного множества источников, относительно фактического исходного объема (до момента полного прекращения или компенсации всего объема выбросов), установить отсутствие противоречий и определить взаимодействие с действующими программами регулирования выбросов парниковых газов (ограничения выбросов или субсидирования сокращений выбросов), прежде всего в части обязательных нормативно-правовых требований к объему выбросов парниковых газов данного множества источников (в том числе с установлением предыдущего и последующего звена в жизненном цикле образования выбросов парниковых газов источника, входящего в данное множество), принять обязательства по мониторингу, публичной отчетности и независимой верификации данных об объемах и сокращениях выбросов по всему множеству включаемых источников, принять обязательство по применению тех же параметров ограничения и долгосрочного сокращения выбросов к действующим источникам, дополнительно включаемым в программу, и по полной компенсации зачетными сокращениями объема выбросов (прав на выбросы) вновь возникающих источников, добавляемых к данному множеству, содержать существенные меры обеспечения обязательств, то есть либо принуждения к выполнению обязательств, либо обеспечения субъектом своих обязательств на случай нарушения.
Независимость эколого-климатической роли источников от конкретного места их расположения в принципе позволяет программе иметь распределенный характер вплоть до включения в ее покрытие источников, принадлежащих различным юрисдикциям, регионам и странам при условии принятия принципиально тождественных обязательств и отсутствия противоречий с другими программами регулирования, ограничения или субсидирования.
Система количественных обязательств и рыночный механизм перераспределения прав на выбросы, единиц соблюдения необходимы и в случае введения налога на выбросы парниковых газов, то есть углеродного налога. С одной стороны, налоговая ставка должна быть равна ущербу, наносимому третьей стороне в результате выброса 1 т СО2. Для этого необходимо произвести расчет такого вреда, то есть рассчитать социальные издержки выбросов парниковых газов. Но самое главное, бюджетные доходы от взимания углеродного налога должны идти на возмещение или предотвращение вреда, то есть на сокращение выбросов парниковых газов, увеличение их абсорбции поглотителями и на меры адаптации к изменению климата. Оптимальным способом перераспределения этого финансового ресурса является рыночный, притом что в данном случае только казна является единственным источником спроса в отличие от углеродного рынка. Зачетные сокращения относительно количественных обязательств выступают при этом в качестве единицы соблюдения уже налоговых обязательств.
Логика и мотивы реализации
Опора на определенные количественные обязательства в качестве стержня позволяет обеспечить последовательное и целостное построение институциональной среды регулирования выбросов парниковых газов при сбалансированном участии правительства и субъектов экономической деятельности (см. рис. 2).
Первоочередной задачей сторонников модели управления объемом прав на выбросы парниковых газов на основе программы определенных количественных обязательств является признание органами исполнительной власти (правительством) принципиальной возможности регистрировать свои количественные обязательства и возникающие на их основе права и единицы соблюдения обязательств.
Признание такой принципиальной возможности позволяет минимизировать институциональные издержки создания системы регулирования выбросов парниковых газов, уточнить прикладной смысл, цель и задачи и развивать функции системы обязательной отчетности, создать систему обоснованных целевых показателей сокращения выбросов по секторам экономики и механизм достижения и контроля таких целевых показателей, предупреждать риски применения мер административного или налогового регулирования в отношении субъектов количественных обязательств и прав, создать основу для пилотных схем рыночного взаимодействия субъектов количественных обязательств и прав между собой и с внешними системами и программами, основанными на аналогичных обязательствах и правах, содействовать прогнозированию объема выбросов парниковых газов в стране в целом, оценке регулирующего воздействия планируемых правительством мер, принятию и выполнению международных обязательств России.
Предлагается три ступени для регистрации количественных обязательств, соответствующих им прав и единиц соблюдения: обоснованная заявка на регистрацию количественных обязательств и объема соответствующих им прав, регистрация верифицированных количественных обязательств и объема соответствующих им прав, выпуск (эмиссия) соответствующих единиц соблюдения.
Отсюда одним из ключевых звеньев программы количественных обязательств является система регистрации обязательств и прав (единиц соблюдения) (см. рис. 3).
В качестве ядра программы количественных обязательств (рынка) необходимо изучить и традиционные финансовые инструменты и площадки, и инновационные решения, включая возможность создания распределенной децентрализованной платформы учета, слежения и обмена для количественных обязательств и единиц их соблюдения.
Принятие отдельными субъектами экономической деятельности количественных обязательств ставит вопрос о возможном ущербе их конкурентоспособности относительно тех, кто не обременен подобными ограничениями и обязательствами. Однако действующие источники выбросов парниковых газов уже находятся под растущим давлением если не самих мер регулирования, то по меньшей мере все возрастающих рисков введения мер административного, технического, налогового регулирования, и поэтому не представляют собой угрозы конкурентоспособности владельцев и операторов, принимающих на себя ответственность, бремя и выгоды управления своим ресурсом прав на выбросы, и таким образом управляющих рисками «углеродного» регулирования. Объективно в нынешней ситуации бизнес заинтересован в обоснованном резервировании за собой определенной части общего объема ресурса.
Иначе дело обстоит с вновь возникающими источниками выбросов, которые, будучи не обремененными ограничениями, по сути, присваивают себе актив в виде прав на выбросы и получают необоснованные конкурентные преимущества.
В этой связи одним из первоочередных требований сторонников модели, основанной на определенных количественных обязательствах, может стать требование к инвесторам проектов не только учитывать объем дополнительной эмиссии новыми источниками в проектной документации, но и принимать обязательства по компенсации такого объема зачетными сокращениями выбросов.
В целом представляется, что стремление самостоятельно управлять необходимым ресурсом прав на выбросы парниковых газов на основе концепции определенных количественных обязательств является убедительным мотивом для консолидации сторонников модели определенных количественных обязательств в противовес инерционному развитию патерналистской модели административного или налогового вмешательства.
