Рынок углеродных единиц: создать нельзя отменить

Заседание Евразийского экономического совета, на котором в 2021 году были приняты решения о необходимости сотрудничества в рамках климатической повестки. Фото с сайта www.eec.eaeunion.org

Государства – члены Евразийского экономического союза (Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Кыргызская Республика и Российская Федерация) являются сторонами РКИК и Парижского соглашения, и вопросы климатической повестки становятся все более актуальными в рамках развития союза. В октябре 2021 года на заседании Высшего Евразийского экономического совета было принято совместное заявление об экономическом сотрудничестве государств – членов ЕАЭС в рамках климатической повестки. Согласно документу, одним из интеграционных приоритетов является повышение энергосбережения, энергоэффективности, разрешение существующих экологических проблем и обеспечение устойчивого развития в рамках сотрудничества в сфере зеленых технологий и защиты окружающей среды. Предполагается изучить вопрос введения поэтапного запрета на ввоз и производство пластиковой продукции. В 2022 году также обсуждался вопрос формирования нормативной базы общих рынков энергоресурсов ЕАЭС. В 2021 году была создана рабочая группа высокого уровня по выработке предложений по сближению позиций государств – членов ЕАЭС в рамках климатической повестки. В конце октября 2022 года был согласован первый пакет мероприятий в рамках климатической повестки. В январе 2023 года по итогам заседания рабочей группы была утверждена модель таксономии зеленых проектов государств – членов ЕАЭС: ее принятие направлено на стимулирование сближения подходов государств-членов в рамках развития зеленого финансирования в ЕС, а также на обеспечение свободы движения капиталов и обеспечение высокого уровня совместимости с международными стандартами. Также рассматриваются вопросы трансграничной передачи углеродных единиц.

Министр по торговле Евразийской экономической комиссии Андрей Слепнев отметил, что, с одной стороны, обязательства по выбросам принимаются государствами на национальном уровне, а с другой – союз основан на едином рынке, и необходимо обеспечить соответствие вызовам технологической трансформации без возникновения барьеров или ограничений. Таким образом, в целом на уровне союза признается важность учета климатических вызовов и глобальной климатической повестки и взят вектор на инклюзивное международное сотрудничество.

Подход Москвы

В России климатическое регулирование очень активно развивается: в последние годы принято два федеральных закона и большое количество подзаконных актов. Уже проделана колоссальная работа, и она продолжается. В целом видение цели климатической политики содержится в поручениях главы государства; также созданы условия для зеленой трансформации финансовых рынков. Продолжается работа над нормативной базой декарбонизации российской экономики. Поручения президента задают вектор для разработки регулирования, поэтому приведем некоторые из них: по итогам Петербургского международного экономического форума 2021 года была поставлена амбициозная цель – уменьшить накопленный с 2021 по 2050 год объем чистой эмиссии парниковых газов в России до более низких значений по сравнению с показателями Европейского союза.

Правительству было поручено разработать план мероприятия по снижению уровня углеродоемкости российской экономики. Также поручено обеспечить возможность реализации на территории России климатических проектов по сокращению выбросов парниковых газов или увеличению их поглощения.В октябре 2021 года президент объявил о том, что Россия будет добиваться достижения углеродной нейтральности своей экономики не позднее 2060 года (углеродная нейтральность не означает, что выбросы парниковых газов будут сведены к нулю, это важно понимать: главное, чтобы объем выбрасываемого CO2 не превышал его объема, поглощаемого природой, в частности лесами). Тогда же, в октябре, была принята «Стратегия социально-экономического развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов до 2050 года».Стратегия ставит амбициозную задачу по сокращению в период с 2021 по 2050 год накопленного объема чистой эмиссии парниковых газов в России до более низких значений по сравнению с показателями Европейского союза.

Сценарии развития

Стратегия содержит два основных сценария развития: инерционный и интенсивный, он же целевой. Сценарии различаются по уровню технологического развития, структурным изменениям в экономике, поглощающей способности природных поглотителей и накопителей парниковых газов и ряда других эффектов. Согласно целевому сценарию, в 2050 году будет обеспечено сокращение нетто-выбросов парниковых газов на 80% по сравнению с уровнем 1990 года. Это позволит последовательно повышать амбициозность определяемого на национальном уровне вклада Российской Федерации в реализацию Парижского соглашения.

Минэкономразвития совместно с отраслевыми ведомствами, администрацией президента и ведущими российскими компаниями и экспертами, включая Центр международных сравнительно-правовых исследований, подготовили операционный план реализации стратегии. Он содержит показатели и конкретные мероприятия по шести ключевым направлениям.

В настоящее время утверждение плана пока отложено, это документ верхнего уровня, который содержит показатели и мероприятия со сроками и ответственными по ряду направлений. Тем не менее, учитывая уровень погружения в документ, есть возможность поделиться некоторой информацией о содержании его проекта. Например, предложения в раздел «Стимулирующие регуляторные меры» включают в себя принятие федеральных законов и подзаконных нормативно-правовых актов по шести блокам задач: в частности, это отчетность в сфере выбросов парниковых газов и декарбонизации, создание системы обращения углеродных единиц, разработка мер по стимулированию (в том числе меры государственной поддержки повышения энергоэффективности).В сентябре 2021 года завершилась подготовка нормативной базы для запуска системы льготного финансирования проектов устойчивого развития в России (речь идет о критериях для зеленых адаптационных проектов). Документ также утвердил требования к системе верификации таких проектов. Таксономия зеленых адаптационных проектов используется для привлечения определенного класса инвесторов или для демонстрации компанией своей приверженности высоким стандартам в сфере экологии и климата.

Зеленые проекты реализуются в секторах энергетики, обращения с отходами, строительства, природных ландшафтов, рек и биоразнообразия, промышленности, водоснабжения, сельского хозяйства и транспорта. Список секторов для адаптационных проектов чуть меньше: это обращение с отходами, энергетика, устойчивая инфраструктура, транспорт, промышленность, сельское хозяйство. Проделана значительная работа по подготовке и принятию нормативных актов, обеспечивающих работу углеродного рынка в России, а также системы отчетности о выбросах парниковых газов.

Основы правового регулирования отношений в сфере деятельности, которая сопровождается выбросами парниковых газов, определяет Федеральный закон №296-ФЗ. Он предусматривает ведение государственного учета выбросов парниковых газов и создание соответствующего реестра выбросов. Закон также будет обязывать регулируемые организации представлять ежегодный отчет о выбросах. Кроме того, закон создает основу для обращения углеродного актива углеродных единиц.

На Московской бирже уже проводятся торги по углеродным единицам. Фото Reuters

Принят целый ряд актов по разнообразным аспектам углеродного регулирования: утвержден перечень парниковых газов, в отношении которых осуществляется государственный учет выбросов и ведения кадастра. Определены критерии отнесения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей к регулируемым организациям. Их деятельность должна, в частности, сопровождаться выбросами парниковых газов, масса которых эквивалентна 150 тыс. т и более углекислого газа в год.Кроме того, до 1 марта 2024 года Минэкономразвития должно представить в правительство предложения по установлению критериев отнесения к регулируемым организациям юридических лиц и индивидуальных предпринимателей с выбросами 50 тыс. т и более углекислого газа в год. Приняты критерии отнесения проектов к климатическим и правила их валидации, а также верификации их результатов. Климатические проекты вправе реализовывать в нашей стране и граждане, и организации, поскольку закон никаких специальных требований к участникам таких проектов не предъявляет.

Однако не каждое мероприятие может быть квалифицировано как климатический проект: это соответствие оценивается экспертными организациями – органами по валидации и верификации, получившими аккредитацию. Сейчас это только российские лица. После того как исполнитель климатического проекта получил от органов по валидации положительное заключение, он вправе инициировать включение сведений о климатическом проекте, который он планирует или уже реализует, в реестр углеродных единиц. Установлена форма отчета о реализации климатического проекта, урегулирован порядок его представления, установлены правила верификации результатов климатических проектов.Предметами верификации являются проверка и подтверждение информации, которая указана в отчете о реализации климатического проекта, то есть верификатор проводит анализ данных о сокращении и предотвращении выбросов парниковых газов или об увеличении поглощения парниковых газов в результате реализации климатического проекта и дает свое заключение.

Приняты правила оценки достижения целевых показателей сокращения выбросов парниковых газов. Оценка проводится ежегодно начиная со второго года, следующего за годом, в котором установлены общие экономические показатели и отраслевые показатели экономики России.Урегулированы вопросы, связанные с предоставлением отчетов о выбросах парниковых газов, включая формы документов и порядок функционирования реестра выбросов парниковых газов (оператор реестра – Министерство экономического развития). Согласно документу (постановление правительства РФ от 20 апреля 2022 года №707), отчет представляется в электронном виде в интернете посредством заполнения формы в реестре выбросов парниковых газов. Затем он подписывается и предоставляется Минэкономразвития до 1 июля года, следующего за отчетным.Россия как страна – участница РКИК ООН должна ежегодно представлять в секретариат РКИК ООН кадастр антропогенных выбросов из источников и абсорбации поглотителями парниковых газов. В нем содержатся данные о выбросах и абсорбации всех парниковых газов, перечень которых установлен Киотским протоколом.Согласно приказу Минприроды России, который, в свою очередь, контролирует подготовку кадастра, данные готовятся по секторам и в соответствии с методологической основой.

С 1 марта 2023 года вступил в силу приказ Минприроды по подтверждению методик количественного определения объемов выбросов парниковых газов и поглощения парникового газа. Методика предназначена для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, хозяйственная деятельность которых сопровождается выбросом парниковых газов. Количественное определение объемов выбросов осуществляется в целом по организации, однако также может определяться для одного или нескольких ее структурных подразделений, которые объединены в единую производственную цепочку.Сформирована инфраструктура, обеспечивающая работоспособность углеродного рынка. Ее базовой частью является реестр углеродных единиц. Это еще один реестр – информационная система, где ведутся учет и регистрация климатических проектов и углеродных единиц, которые выпускаются исполнителем климатических проектов и приобретаются в рамках сделок, в том числе на биржевом и внебиржевом рынках.В реестре также будут учитываться единицы выполнения квоты, выпускаемой в результате реализации эксперимента Сахалинской области по ограничению выбросов парниковых газов. С 1 сентября 2022 года заработал национальный реестр углеродных единиц: его оператором является акционерное общество «Контур», концессионное соглашение с ним заключено на 30 лет.Клиентами реестра могут стать компании, индивидуальные предприниматели и физические лица. За сентябрь 2022 года зарегистрированы первые клиенты и первые климатические проекты.

На площадке дочерней компании «Мосбиржи» выпущены и проданы первые углеродные единицы. Установлен также порядок определения платы за оказание услуг по проведению операций в реестре: оператор самостоятельно определяет размер платы за услуги на основе расчета затрат с учетом конъюнктуры рынка и требований качества оказания услуг. Утверждена форма типового договора на оказание оператором услуг по проведению операции в реестре углеродных единиц: в течение пяти рабочих дней с даты заключения договора оператор открывает клиенту счет в реестре углеродных единиц.

Сахалинский эксперимент

В 2021 году было установлено, что Сахалинская область станет площадкой для пилотного проекта, который позволит в масштабе региона отработать вопросы регулирования выбросов и поглощения парникового газа. Сахалинский эксперимент начался 1 сентября 2022 года. Координатором эксперимента является Минэкономразвития России. Принят Федеральный закон о проведении эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов в отдельных субъектах Российской Федерации №34-ФЗ. Он является специальным по отношению к общему регулированию, предусмотренному Федеральным законом №296-ФЗ.Сахалинский эксперимент ставит своей основной целью достижение углеродной нейтральности не позднее 31 декабря 2025 года.

В рамках эксперимента предполагается достижение основной цели с помощью некоторых региональных и муниципальных мер по снижению выбросов. К ключевым задачам эксперимента относятся: стимулирование внедрения технологий сокращения выбросов парниковых газов и увеличения их поглощения, формирование системы независимой верификации, создание системы обращения углеродных единиц и единиц выполнения квоты. Подробные характеристики мероприятий представлены в программе эксперимента.Постановлением правительства №708 Министерство экономического развития Российской Федерации было определено координатором эксперимента по ограничению выбросов парниковых газов на территории отдельных субъектов Российской Федерации.

По большей части принято и подзаконное регулирование: квотирование и сокращение выбросов со стороны региональных регулируемых организаций (РРО) – тоже один из возможных инструментов достижения цели. К РРО относятся лица, определенная деятельность которых осуществляется на территории Сахалинской области и сопровождается выбросами парникового газа. Масса выбросов должна быть эквивалентна 20 тыс. т и более углекислого газа в год. Сейчас таких организаций 50.

Установлен период, за который осуществляется инвентаризация выбросов и поглощения парниковых газов: с 1 января по 31 декабря 2025 года включительно. Это необходимо прежде всего для расчета баланса, который учитывается при определении проектируемых квот выбросов для региональных регулируемых организаций.Также утвержден порядок представления полномочным органам отчета о результатах мониторинга реализации программы проведения эксперимента по ограничению выбросов отдельных субъектов.

Утверждены правила представления региональными регулируемыми организациями углеродной отчетности, а также ее форма. Углеродная отчетность представляется РРО ежегодно в срок до 1 июля года, следующего за отчетным. Оператор реестра в течение 20 дней со дня регистрации отчета в реестре рассматривает его на предмет соответствия форме и полноте заполнения, а также на соответствие квоте.Также утверждены правила исчисления взимания платы за превышение квоты.

Установлена ставка платы за превышение квоты 1000 руб. за 1 т выбросов CO2 в эквиваленте. Квоты рассчитываются один раз на весь период эксперимента начиная с 2024 года. Таким образом, РРО достигает целевого объема сокращения за два года. После достижения углеродной нейтральности в 2026–2028 годах квота остается на уровне 2025 года.

Таким образом, в РФ в настоящее время сформирована нормативная база по вопросам климатической повестки, но соответствующее регулирование постоянно развивается.