Михаил Стрелец
Строительство АЭС на территории Белоруссии стало примером развития сотрудничества в энергосфере в рамках Евразийского сообщества. Фото Reuters
Настоящая статья посвящается общему энергетическому рынку (ОЭР) стран Евразийского экономического союза (ЕАЭС). В ЕАЭС входят Республика Беларусь, Киргизская Республика, Республика Армения, Республика Казахстан, Российская Федерация. Главный юридический документ, на котором базируется ЕАЭС, – Договор о Евразийском экономическом союзе от 29 мая 2014 года. Договор стал действовать с 1 января 2015 года. Прошло без малого 10 лет, и мы можем констатировать, что не все вопросы, связанные с интеграцией в рамках ЕАЭС, доведены до логического конца.
В качестве мозгового треста процесса формирования общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов неизменно выступает Департамент энергетики Евразийской экономической комиссии (ЕЭК). При нем функционируют Консультативный комитет по электроэнергетике и Консультативный комитет по нефти и газу. У департамента высокопоставленный куратор – член Коллегии (министр) по энергетике и инфраструктуре. Директор департамента Вадим Закревский в лице своих подчиненных имеет команду профессионалов высочайшего класса. Именно в департаменте разрабатываются основополагающие документы насчет создания общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов. Разработанные документы адресуются прежде всего председателям Высшего Евразийского экономического совета (ВЕЭС), Евразийского межправительственного совета (ЕМПС).
Стартовые позиции
Формирование общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов проходило бы более успешно, если бы пятерка имела сходные стартовые позиции. Между странами ЕАЭС большая разбежка в стартовых позициях. В Армении, Киргизии практически нет своего газа и своей нефти. Еще в советское время были построены атомные электростанции в России, Казахстане, Армении. Четверть века назад Казахстан отказался использовать атомную энергию, и, естественно, АЭС прекратила свою работу. По расчетам специалистов, у этой страны есть 1 млн т урана. Киргизская Республика в последние годы вела переговоры с госкорпорацией «Росатом» на предмет возведения на территории республики атомной электростанции (АЭС) малой мощности. Пока итоговое решение не принято. Росатом к началу 2020-х годов построил Белорусскую АЭС.
В любом учебнике по физической географии можно прочесть: «По запасам нефти РФ занимает седьмое место, а газа – первое место в мире (25% от мировых). Запасы нефти оцениваются в 14,1 млрд т (6% от мировых), или 103,2 млрд барр. Суммарные прогнозные нефтяные ресурсы страны оцениваются в 62,7 млрд т. В РФ имеются большие запасы угля (16% от мировых; третье место в мире после США и Китая), 50 млрд т каменного и 1,8 трлн т бурого угля, всего 1,57 трлн т, установленные в отложениях девона-плиоцена. Разведаны угли всех геологических типов и стадий метаморфизма – от чисто гумусового к богхедовому и от липтобиолитового и мягкого бурого угля... до антрацитов».
Итак, Россия прочно гарантирует свою энергетическую безопасность собственными силами. То же самое можно сказать о Казахстане. В том же источнике написано о Казахстане: «В общей сложности разведано 160 месторождений. На Каспийском побережье можно найти 3,5 млрд т нефти и 2,5 млрд куб. м газа. Общая оценка нефтяных месторождений Казахстана составляет 6,1 млрд т. При этом в стране есть только 3 нефтеперерабатывающих завода, расположенных в Атырау, Павлодаре и Шымкенте. Они не способны перерабатывать всю добываемую сырую нефть, поэтому большая ее часть экспортируется в Россию. Казахстан добывает сейчас около 1 540 000 барр. (245 000 куб. м) нефти в сутки».
Конечно, в моей родной Белоруссии дела с энергетической безопасностью обстоят хуже, чем в России и Казахстане, но лучше, чем в Киргизии и Армении. Третья цитата из учебника по физической географии: «В Гомельской области известно несколько десятков небольших месторождений нефти, на которых ежегодно добывается чуть более 1,7 млн т нефти и незначительное количество природного газа. В долине Припяти известны месторождения бурого угля и горючих сланцев. Перспективы добычи сланцевого газа пока неясны».
Что касается возобновляемых источников энергии (ВИЭ), то они присутствуют в энергобалансе каждой из перечисленных стран. Их доля в энергобалансе не отстает от соответствующего показателя, характерного для неоиндустриальных стран.
В архитектонику настоящей статьи органически вписывается вопрос об уровне потребления электроэнергии в странах ЕАЭС. Белорусские ученые Мария Русецкая, Татьяна Мацерова, Елена Корсак приводят следующую статистику потребления электроэнергии по секторам: «В Армении жилищный сектор и промышленность потребляют 33 и 27% соответственно, коммерческие и государственные услуги – 4%, сельское и лесное хозяйство – 2%. В Беларуси основная доля потребления принадлежит промышленности – 43%, что связано с энергоемкостью развитой обрабатывающей промышленности в стране; 27% приходятся на коммерческие и государственные услуги, 21% занимает жилищный сектор. В Казахстане промышленность потребляет 61% электроэнергии (это самый высокий показатель среди исследуемых стран), жилищный сектор – 22%, коммерческие и государственные услуги – 11%. В Кыргызстане основная часть потребляемой электроэнергии приходится на жилищный сектор – 71%, 18% принадлежит промышленности, 9% – коммерческим и государственным услугам, 1% приходится на сельское и лесное хозяйство. В России 45% потребления электроэнергии принадлежит промышленному сектору, 21% – жилищному, 20% – коммерческим и государственным услугам. В целом по ЕАЭС наблюдается рост потребления электроэнергии, что обусловлено увеличением доли промышленности и численности населения».
Чего же добивались отцы-основатели Союза? Их ожидания были сформулированы таким образом: «Государства-члены осуществляют поэтапное формирование общего электроэнергетического рынка ЕАЭС на основе параллельно работающих электроэнергетических систем. Государства-члены договорились о проведении скоординированной энергополитики и формировании на базе общих принципов общих энергорынков (электроэнергетического, рынка газа, нефти и нефтепродуктов). Формирование общего рынка электроэнергии ЕАЭС и обеспечение доступа к услугам субъектов естественных монополий в сфере электроэнергетики предполагается завершить к 2019 году, а общих рынков газа, нефти и нефтепродуктов – в срок до 2025 года».
Пройденный путь
Есть смысл показать путь, который государства-члены прошли в процессе формирования общего электроэнергетического рынка. Ключевые вехи на этом пути: принятие нормативно-правовых актов, предписанных статьей 81 Договора о ЕАЭС. Первый акт – Концепция формирования общего электроэнергетического рынка Союза. Без проблем прошел процесс утверждения. Решением Высшего Евразийского экономического совета Евразийского межправительственного совета № 12.93 от 8 мая 2015 года поставлена финальная точка. С появлением Концепции в сухом остатке оказались определенные в настоящем документе цели, задачи, функциональная структура, субъекты и этапы формирования ОЭР ЕАЭС. 26 декабря 2016 года была утверждена решением ВЕЭС № 20.94 Программа формирования общего электроэнергетического рынка Союза. Здесь четко обозначен комплекс взаимоувязанных организационных, технологических и других мероприятий, обеспечивающих формирование ОЭР ЕАЭС. 14 августа 2017 года было принято Распоряжение Евразийского межправительственного совета «О некоторых вопросах использования торговых площадок для организации централизованной торговли в рамках ОЭР Союза и финансирования мероприятий по формированию ОЭР Союза». В этом документе была определена целесообразность использования существующих торговых площадок в государствах-членах для организации централизованной торговли на ОЭР ЕАЭС. 15 сентября 2017 года было издано Распоряжение ЕМПС № 19 «О некоторых вопросах формирования системы информационного обмена в рамках ОЭР Союза». В документе без труда можно отыскать механизмы информационного обмена между субъектами ОЭР Союза. 29 мая 2019 года был подписан Протокол о внесении изменений в Договор о ЕАЭС от 29 мая 2014 года (в части формирования ОЭР Союза). Здесь определены основы функционирования
ОЭР Союза, контролирующие и управляющие органы и организации; установлены сферы, на которые распространяются правила ОЭР Союза, и полномочия органов Союза по утверждению актов, регулирующих ОЭР Союза в рамках международного договора в форме настоящего Протокола.
Заместитель министра энергетики Республики Беларусь Денис Мороз заявил: «Создание общего электроэнергетического рынка – это механизм укрупнения систем государств-членов, а чем больше система, тем она устойчивее и надежнее работает. Поэтому создание электроэнергетического рынка – элемент укрепления и повышения надежности энергетических систем этих стран».
Белорусские ученые Мария Русецкая, Татьяна Мацерова, Елена Корсак вполне обоснованно утверждают, что «создание общего рынка энергоресурсов и общего электроэнергетического рынка будет способствовать повышению эффективности использования существующих генерирующих мощностей посредством уравнивания дефицитных и профицитных энергосистем, а также налаживанию отношений по торговле электроэнергией и энергоносителями. Средством повышения эффективности электроэнергетического комплекса и смежных отраслей национальных экономик является цифровизация. С технической стороны она укрепляет энергобезопасность страны и конкурентоспособность энергосистемы на мировом рынке, с экономической – способствует снижению затрат на всех этапах технологического цикла».
Формирование общих рынков электроэнергии, газа, нефти и нефтепродуктов – это уравнение со многими неизвестными. При решении поставленных задач непременно встречаются подводные камни. Минский ученый Алла Цедрик пишет: «Для формирования единых энергорынков необходимо решить следующие задачи: обеспечить свободный доступ на эти рынки всех хозяйствующих субъектов; гарантировать доступ всех хозяйствующих субъектов к системам транспортировки энергоносителей (кроме транспортировки нефтепродуктов, где эта проблема не так ярко выражена в связи с высокой конкуренцией); обеспечить рыночное ценообразование на энергоносители; гарантировать реализацию антимонопольных правил; поддержка научных исследований международных исследовательских консорциумов из стран ЕАЭС по различным направлениям энергетических исследований с помощью существующих механизмов государственных научных фондов».
Проблемы и пути решения
Молодой российский ученый Азиза Назарова блестяще выявила пробелы в правовом обеспечении общего энергетического рынка стран ЕАЭС. Она внесла обоснованные предложения по их устранению. Вот квинтэссенция всего того, что написала Азиза Назарова. Инициировалось резкое изменение содержательной стороны Договора о ЕАЭС. Авторы первоначальной редакции Договора вынесли за скобки возобновляемую и атомную энергетику, принципы энергоэффективности и ресурсосбережения. Представлялось конструктивным подписание специальных Протоколов об общих рынках соответственно ВИЭ и атомной энергетики, предложение дополнить статью 79 закреплением указанных принципов.
Конечно, всегда будут сравнения ЕС и ЕАЭС в части, относящейся к ОЭР. У евросоюзовцев можно многому поучиться. Но это не значит, что надо все слепо копировать. Азиза Назарова, анализируя задачу по созданию общего электроэнергетического рынка, показала, что «модель унифицированного регулирования и сопряжения внутренних рынков, воспринятая в ЕС, пока не может быть реализована в рамках ЕАЭС. Более адекватным здесь видится воспринятый в настоящее время подход, предполагающий «обособленное регулирование». В рамках такого подхода было предложено разграничивать уровни и сферы регулирования ОЭР. В частности, в международный договор об ОЭР следует ввести четкие критерии, позволяющие отграничивать общий рынок от национальных рынков электроэнергии. Также здесь должны быть определены такие параметры, как правовой инструментарий, применяемый к регулированию отношений в области ОЭР; функциональная структура ОЭР; обязательства государств – членов ЕАЭС относительно гармонизации национального законодательства в необходимых для полноценного функционирования ОЭР направлениях».
И вновь возвращаемся к вопросу о применении опыта ЕС. Сравнивая Суд ЕС и Суд ЕАЭС, мы видим, что странам ЕАЭС на сей раз надо учиться у ЕС. Обратимся к старой истине. Никто не станет отрицать, что «все противоречия и споры, возникающие в ходе проведения наднациональной политики в электроэнергетической сфере, должны разрешаться Судом ЕАЭС». В ЕС «динамика развития наднациональной системы энергетического права была обусловлена решениями, принимаемыми по рассмотрению преюдициальных запросов национальных судов государств-членов, что, по сути, давало возможность реализовывать нормотворческую функцию при судебном контроле». Вот максимум того, на что способен Суд ЕАЭС: «консультативные заключения в рамках разъяснения положений Договора или других актов права ЕАЭС». Эти заключения носят чисто рекомендательный характер. Об обязательной юридической силе речь пока не идет. С Азизой Назаровой можно вполне согласиться в том, что «по мере углубления евразийской интеграции подобные процедуры должны быть введены».
Молодой ученый не обходит проблемный комплекс, связанный с построением общего рынка газа в рамках ЕАЭС. Весьма кстати предлагаемые ею разделение компаний-монополистов на рынках газа, снижение или повышение цен для потребителей, изменение политики в области субсидий, развитие биржевого ценообразования.
Надежные мостики должны связывать ЕАЭС и Форум стран – экспортеров газа (ФСЭГ). Основа основ – разработка и подписание меморандума. Азиза Назарова предлагает закрепить в этом документе механизмы двустороннего сотрудничества между ЕАЭС и ФСЭГ.
Российская коллега тщательно проанализировала ключевые правовые проблемы построения общего рынка нефти и нефтепродуктов, предложены пути их решения. Выявлены серьезные барьеры на пути к общему рынку. Среди них были выделены: «отсутствие гармонизации законодательства о биржевой торговле, благодаря чему не обеспечен недискриминационный доступ к торговле; в силу высокой монополизации нефтяной отрасли в отдельных странах (Россия, Казахстан) отсутствуют рыночные, биржевые механизмы ценообразования на нефть и нефтепродукты; не обеспечен равный доступ к транспортной инфраструктуре, управляемой субъектами естественных монополий. Решение этих проблем осложняется базовым противоречием в области энергетической безопасности государств – членов ЕАЭС: производители нефти (Россия, Казахстан) не всегда могут согласовать свои интересы с интересами потребителей нефти (Белоруссия, Киргизия, Армения)».
Как решить эти проблемы? Для их решения и построения общего рынка нефти и нефтепродуктов было предложено предпринять ряд мер на международном, наднациональном и национальном уровнях. На международном уровне речь шла о недискриминационном доступе к транспортной инфраструктуре. На наднациональном уровне предлагается принятие общих методик определения цен на нефть и нефтепродукты, общие правила противодействия нарушениям конкуренции. Касательно национального уровня Азиза Назарова предлагает «гармонизировать законодательство о предпринимательской деятельности в нефтяном сегменте ТЭК, сближать биржевое законодательство».
Соотношение национальных, наднациональных, международных договоров также изучалось молодым российским ученым. Она имеет все основания для прогноза судьбы указанных договоров. Азиза призывает энергетиков быть готовыми к такому варианту развития событий. «В перспективе может возникнуть проблема противоречия положений двусторонних договоров международным договорам ЕАЭС об общих энергетических рынках. Представляется, что положения международных договоров об общих рынках газа, нефти и нефтепродуктов должны обладать приоритетом, и двусторонние соглашения, противоречащие данным правилам, не должны заключаться. В этой связи представляется, что ЕЭК должна быть наделена правом предварительного мониторинга заключаемых в энергетическом секторе двусторонних соглашений. Без положительного заключения такие договоры не должны вступать в силу».
Возникает резонный вопрос, на какой стадии находится разработка договоров о формировании общего рынка газа, общих рынков нефти и нефтепродуктов Евразийского экономического союза. Что известно на данный момент? Возглавляемое Вадимом Закревским структурное подразделение пригласило заместителей руководителей уполномоченных органов стран Евразийского экономического союза обсудить ряд вопросов формирования общих рынков энергетических ресурсов. Обсуждение проходило 15 и 18 марта 2024 года в штаб-квартире Евразийской экономической комиссии. Вадим Закревский подтвердил репутацию энергетического дипломата. С твердым намерением достичь баланса интересов он провел консультации по выработке взаимоприемлемых решений и сближению позиций. Совсем скоро руководители органов Союза встретятся и будут ознакомлены с текстами новых проектов указанных международных договоров. Ряд авторитетных обозревателей утверждает, что эти проекты свидетельствуют о прогрессе в переговорном процессе.
