Надежд остается мало

Недавно российские СМИ сообщили о якобы наметившемся прорыве в российско-американских консультациях по проблеме, связанной с окончанием срока действия Договора СНВ-1 в следующем году. Причиной стало заявление сенатора Ричарда Лугара, длительное время возглавлявшего комитет по иностранным делам Сената США: «...В прошлом году я был обеспокоен сообщениями о том, что российско-американские переговоры не включали обсуждение вопроса о юридически обязательном договоре или продолжении формального режима проверок. Я рад объявить, что администрация изменила курс и будет согласна на юридически обязательный режим... Теперь... мы должны пересечь финишную черту и завершить переговоры, чтобы гарантировать, что Договор СНВ-1 не закончится...»

РАЗНИЦА В ПОДХОДАХ

Однако всего лишь через несколько дней заместитель министра иностранных дел РФ Сергей Кисляк, возглавляющий российскую делегацию на консультациях, в интервью агентству «Интерфакс» фактически опроверг наличие каких-либо существенных продвижений: «┘Консультации идут, но не столь успешно, как мы рассчитывали после встречи президентов России и США в Кеннебанкпорте┘ На сегодняшний день ситуация разочаровывающая. У наших коллег другое видение стоящих задач┘»

Почему Договор СНВ-1 остается важным для обеих сторон, в чем различаются взгляды России и США на контроль над стратегическими вооружениями и каковы перспективы достижения нового двухстороннего соглашения?

Как известно, российско-американский Договор о стратегических наступательных потенциалах (СНП), заключенный в 2002 году и остающийся в силе до 2012 года, обладает рядом существенных недостатков. Одним из них является отсутствие в этом документе механизма проверки взятых на себя сторонами обязательств. Отсутствует он, вероятнее всего, по той причине, что стороны так и не пришли к согласию, что именно они будут сокращать, поскольку термин «стратегические ядерные боезаряды», так и остался неопределенным.

Правда, до тех пор, пока в силе остается Договор СНВ-1, существующие разногласия могут показаться несущественными, поскольку транспарентность и необратимость сокращений по соглашению о СНП в значительной степени обеспечивается контрольным механизмом, заложенным в СНВ-1.

В отличие от Договора СНП, СНВ-1 содержит ряд ограничений на развитие стратегических наступательных вооружений, что позволяет сохранить предсказуемость в этой сфере. С прекращением действия Договора СНВ-1 после декабря 2009 года прекратит существование и весь механизм контроля, включающий системы инспекций, уведомлений и обмен данными.

Вероятно, значение этих факторов понимают и в России, и в США, однако по ряду причин обе стороны не хотели бы пролонгировать СНВ-1. Заявляя о недостатках этого документа, стороны обычно ссылаются на громоздкость механизма контроля, выработанного еще во время холодной войны. Но более детальный анализ показывает, что помимо этой причины Договор СНВ-1 создает препятствия для реализации программ развития стратегических наступательных вооружений как в США, так и в России.

Президент РФ Владимир Путин в июне 2006 года предложил «...запустить переговорный процесс о замене Договора о сокращении наступательных вооружений (СНВ)...», и вскоре Москва и Вашингтон приступили к обсуждению связанных проблем. И хотя российско-американские консультации проходят в обстановке строгой конфиденциальности, факты, просочившиеся в СМИ, позволяют выявить узловые проблемы, по которым позиции сторон в корне различаются.

Как и следовало ожидать, главным мотивирующим фактором для Соединенных Штатов является важность сохранения действия механизма контроля, и это подчеркивается в упомянутом выступлении сенатора Лугара. Однако, судя по всему, американская сторона стремится отделить механизм, обеспечивающий контроль и транспарентность, от ограничений Договора СНВ-1 и пролонгировать лишь первый, «пристегнув» его к Договору СНП.

Российская Федерация, похоже, не согласна с таким подходом. Так, Сергей Кисляк подчеркнул: «...Мы считаем, что целый ряд положений договора, которые предусматривают процедуры ликвидации вооружений, контроль за ликвидацией и ряд других, выполнены. Поэтому продлевать на будущее, скажем, такие положения особой необходимости не возникает... В основном американские партнеры говорят о мерах доверия применительно к Московскому договору...»

Возражения российской стороны понятны, поскольку контрольный механизм любого международного соглашения по вооружениям неразрывно связан с его целями и реализацией. Контрольный механизм СНВ-1 способен стать основой для построения нового механизма реализации Договора СНП, но для этого Москве и Вашингтону прежде всего необходимо прийти к согласию относительно целей Договора СНП и правил засчета.

Разница в существующих подходах состоит в том, что российская сторона трактует понятие «стратегические ядерные боезаряды» в соответствии с определениями СНВ-1, а американская понимает этот термин гораздо уже, включая в него лишь «оперативно-развернутые» ядерные боезаряды. Американскую сторону не устраивает российский подход, поскольку США планируют к 2012 году иметь существенно больше 2200 разрешенных Договором СНП боезарядов, если их подсчитывать по «старым» (СНВ-1) правилам. Американцы не собираются ликвидировать носители, ядерные боеголовки с которых сняты и помещены на хранение или заменены на обычные. А по правилам СНВ-1 такие носители по-прежнему подлежат засчету и за каждым из них числится определенное количество боезарядов.

Планы США вызывают понятную озабоченность в Москве. По словам Сергея Кисляка, «...боеголовки не существуют сами по себе, их «доставляют» на стратегических носителях. Вопрос в том, как будут строиться планы развития стратегических наступательных вооружений, как они будут развиваться в отсутствие каких-либо ограничений на носители? Есть ли риски дестабилизирующих накоплений?»

ПРОБЛЕМЫ РАЗРЕШИМЫ, НО...

Тем не менее, на взгляд авторов этой публикации, компромисс возможен. Для этого российской стороне придется согласиться с американским подходом по подсчету боезарядов. В свою очередь, США необходимо признать, что системы доставки не перестанут быть стратегическими при замене ядерных боеприпасов на них обычными, а потому также должны быть охвачены ограничениями, мерами контроля и транспарентности. По отношению к стратегическим носителям в неядерном оснащении меры контроля могут отличаться, быть как менее, так и более интрузивными, но важно, чтобы такие носители оставались в договорных рамках.

Вряд ли подобный компромисс достижим в рамках Договора СНП, к чему склоняется Вашингтон. Российское предложение разработать взамен него новый документ представляется более конструктивным. Более того, договоренность о новых правилах засчета открыла бы путь и для более низкого уровня сокращений в новом соглашении, что было бы выгодно как российской, так и американской стороне и по экономическим, и по политическим соображениям. Одной из главных целей нового договора могло бы стать создание нового механизма верификации, за основу которого можно было бы взять систему СНВ-1, по которой накоплен большой опыт, и значительно ее упростить.

Говоря о перспективах решения проблем, связанных с окончанием действия Договора СНВ-1, необходимо отметить, что, к сожалению, внешний фон, в котором приходится над ними работать, крайне неблагоприятен. Наиболее существенным раздражителем стали планы США по размещению элементов ПРО в Европе. Российская сторона считает, что необходимость развертывания этой системы может быть объяснена лишь стремлением «приглядывать за российскими системами сдерживания». Поэтому не исключено, что решение проблем по СНВ окажется в тесной зависимости от урегулирования вопросов, связанных с развертыванием американской ПРО в Европе, по которым пока также не намечается прорыва.

Существуют и субъективные факторы. Для администрации США, озабоченной в настоящий момент прежде всего предстоящими президентскими выборами, проблемами войны в Ираке и угрозами экономической рецессии, вопросы СНВ и ПРО отсутствуют в списке приоритетов. С приходом к власти администрации Джорджа Буша-младшего в американском Госдепартаменте практически не осталось специалистов, имеющих опыт переговоров по проблемам СНВ и ПРО. Показательно, что визави Сергея Кисляка – 39-летний заместитель секретаря Госдепартамента США Джон Руд, назначенный на этот ключевой пост всего год назад, как-то, рассуждая о канувшем в Лету Договоре по ПРО, назвал большим преимуществом «отсутствие загроможденности всем этим багажом холодной войны».

Таким образом, вряд ли в ближайшем будущем можно ожидать конструктивных шагов от администрации Буша. Новой американской администрации, которая придет к власти в начале следующего года, вероятно, потребуется время для того, чтобы освоиться в Белом доме. По этой причине остается мало надежд на то, что до декабря 2009 года Москве и Вашингтону удастся развязать узел накопившихся проблем.