Василий Белозеров
Схема структуры управления армией ФРГ.
Предоставлена автором
В очередной раз с сожалением приходится убеждаться в том, что серьезные изменения, происходящие в военной сфере современной Германии, в том числе в области политического руководства и стратегического управления Вооруженными силами, остаются без внимания представителей нашего экспертного сообщества, специализирующихся на вопросах безопасности и обороны. Между тем с учетом неоднозначной, а порой и не вполне последовательной трансформации Российской армии и самого отечественного военного ведомства правомерно было бы ожидать именно обратного: критически-конструктивного осмысления зарубежного опыта.
НЕ ПРОСТО РОКИРОВКА В УПРАВЛЕНИИ
Сопоставление с происходящей в настоящее время в развитых государствах мира практикой военного строительства сегодня востребовано еще и потому, что в нашей стране, если судить по докладу Анатолия Сердюкова на расширенном заседании Коллегии Минобороны России 18 марта 2011 года, осуществляется следующий этап военной реформы. Думается, что такое сравнение позволит лучше осмыслить результаты и перспективы реформирования и избежать просчетов, цена которых может оказаться слишком высокой, поскольку речь идет о национальной безопасности и обороне.
27 мая 2011 года федеральный министр обороны Томас де Мезьер подписал важный военно-доктринальный документ политического характера, Директиву по оборонной политике (предыдущая директива выходила восемь лет назад).
Содержащиеся в директиве оценки ситуации в области безопасности и обороны ФРГ и вытекающие из них установки обусловили смысл и направленность трансформации бундесвера и, что вполне логично, реструктуризацию системы руководства и управления германской армией, а именно – Министерства обороны.
То есть выстраиваемая последовательность преобразований такова, каковой и должна быть в соответствии со здравым смыслом: сначала формируются доктринальные установки, затем в соответствии с ними идет строительство вооруженных сил и, наконец, под перспективные задачи выстраивается система руководства и управления.
Разумеется, было бы несправедливо не упомянуть и еще об одном существенном обстоятельстве, побудившем к реструктуризации. Речь идет о принятом министром обороны ФРГ в мае решении ограничить численность персонала военного ведомства потолком в 2 тыс. сотрудников. Реализовать такую установку весьма непросто, поскольку в штате министерства до сих пор было предусмотрено 3,1 тыс. должностей (в 1992 году в ведомстве насчитывалось 5,3 тыс. сотрудников). Проводимое сокращение более чем значительное – на 35%. Возложенные же задачи снимать с министерства никто не собирается, при том что секвестр численности персонала распространяется на высший уровень министерства в большей степени, нежели на органы оперативного управления бундесвером.
В начале октября разработанный проект реорганизации был представлен министру обороны. В военном ведомстве ФРГ заговорили о глубоких изменениях в прежнем понимании управления, в том числе в вопросах соотношения гражданских и военных управленческих структур в условиях, когда требуется обеспечить функциональность министерства. По крайней мере ясно, что простой рокировкой или перетасовкой органов управления ограничиться нельзя.
Основным законом ФРГ установлено, что «каждый федеральный министр ведет дела своей отрасли самостоятельно под свою ответственность». Весьма примечательно то, что пост министра обороны считается в ФРГ одним из значимых во властной иерархии и традиционно занимается представителем партии, набравшей большинство мест в парламенте и выдвинувшей федерального канцлера. Благодаря такой практике обеспечиваются согласованность руководства Вооруженными силами и реализация в области обороны установок той группировки, которая пришла к власти.
Одновременно следует отметить, что в Основном законе ФРГ подробно изложено и предназначение бундесвера. При этом в документе зафиксировано разделение бундесвера на Вооруженные силы и администрацию (подчиненную министру). В состав последней, помимо самого министра, входят четыре статс-секретаря, существование которых отражает особенности политической системы Германии. Парламентские статс-секретари представляют министра в органах законодательной и представительной власти, поддерживают постоянный контакт с бундестагом и бундесратом, комитетом бундестага по обороне (наличие которого, кстати, также предусмотрено Основным законом), уполномоченным бундестага по делам бундесвера, фракциями и отдельными депутатами, участвуют в дискуссиях.
Через парламентских статс-секретарей в Министерство обороны транслируются запросы партий и депутатов. Два других статс-секретаря поддерживают министра в вопросах руководства министерством и реализации полномочий командования бундесвером. Ввиду специфики деятельности министра обороны и его статс-секретарей, которая имеет выраженное политическое содержание, официально считается, что в совокупности они образуют политическое управление (политическую администрацию) бундесвера. Особо следует подчеркнуть то, что Министерство обороны Германии не входит в состав Вооруженных сил.
ГЕНЕРАЛЬНЫЙ ИНСПЕКТОР ГЕНШТАБА
С учетом актуальных задач бундесвера и сокращения численности оборонного ведомства Германии оно реорганизуется таким образом, чтобы сконцентрироваться на обеспечении деятельности министра как члена федерального правительства и должностного лица, обладающего правом командования Вооруженными силами, и на решении стратегических задач управления бундесвером.
Ключевые функции министра обороны были определены следующим образом: стратегическое формирование и координация политических сфер деятельности ведомства; достижение политических целей, реализация программ, определение сосредоточения основных усилий; международное сотрудничество Германии в области безопасности и обороны, в том числе в рамках международных институтов безопасности; участие в законотворческой деятельности; реализация налоговой политики и осуществление надзорных функций в рамках своих полномочий. Непосредственно на министра замыкаются штаб управления и штаб прессы и информации (во главе с пресс-секретарем министра). Все остальные органы, основными из которых являются девять создаваемых управлений, будут работать под руководством двух статс-секретарей.
Обращает на себя внимание то, что практически в каждом управлении существует подразделение, деятельность которого связана с целостным осмыслением сферы его компетенции, определением его перспектив, стратегии развития. Что характерно, такие подразделения существуют, несмотря на общее сохранение численности оборонного ведомства. Тем самым вполне правомерно говорить об использовании в современной Германии в сфере руководства и управления Вооруженными силами форсайт-технологий, предполагающих предвидение развития обстановки в области обороны и безопасности и целенаправленное созидание бундесвера будущего. Здесь можно увидеть следование интеллектуальной традиции военного сообщества Германии и вспомнить о том, что Генеральный штаб, созданный в XIX веке Гельмутом Мольтке, был одной из первых в истории человечества так называемых фабрик мысли.
Помимо более рельефного очерчивания сферы полномочий федерального министра обороны произошло существенное изменение должностного статуса генерального инспектора бундесвера. Можно, пожалуй, говорить о политизации этого должностного лица. С определенными оговорками аналогом генерального инспектора в нашей стране можно назвать начальника Генерального штаба ВС РФ. Генеральный инспектор – это немецкий военнослужащий самого высокого звания, высший военный представитель бундесвера и военный советник федерального правительства. Он несет ответственность за развитие и реализацию военной политики, управление Вооруженными силами и их применение.
Вместе с тем генеральный инспектор отнесен к управлению министерства, политического органа. Для обеспечения его деятельности функционируют вспомогательные совещательные структуры (например, руководящий военный совет и совет по применению). В составе самого министерства создаются три управления, опираясь на которые генеральному инспектору предстоит транслировать управленческие импульсы в войска таким образом, чтобы не вмешиваться в вопросы оперативного и тактического характера, поскольку прерогатива их решения остается за инспекторами видов.
Деятельность названных управлений связана с решением следующих задач: планирование (перспективное развитие бундесвера, менеджмент способностей бундесвера, реализация планирования); управление Вооруженными силами (поддержание всесторонней готовности к применению); стратегия и применение бундесвера (разведка, раннее распознавание кризисов, оценка рисков и угроз, военная политика и применение в Азии и Океании, Европе и Евразии, Магрибе и на Ближнем Востоке, в Африке и Америке).
Объясняя отнесение высшего военного специалиста бундесвера к руководящему составу Министерства обороны Германии, отметим, что в силу объективных причин деятельность такого должностного лица – генерального инспектора (ФРГ), председателя комитета начальников штабов (США), начальника Генерального штаба (Россия) – не может быть оторвана от решения политических по своей сути задач.
ТАКТИКА ПОРУЧЕНИЙ
Анализ приведенных выше сфер компетенций управлений оборонного ведомства Германии, работающих на генерального инспектора, показывает, что эти структуры призваны обеспечить смычку между сугубо политико-административными и публичными функциями министерства с одной стороны и военно-специальными – с другой. Кроме того, как это ни парадоксально, жесткая интеграция генерального инспектора в структуру Министерства обороны обеспечивает своего рода политическую «стерилизацию» органов военного управления, да и всего военного сообщества ФРГ.
В рамках осуществляемого в Министерстве обороны ФРГ внутриведомственного разделения функций определено, что именно генеральному инспектору будут в полной мере подчинены Вооруженные силы. Речь идет о видах и базисе Вооруженных сил, медицинской службе. Одновременно инспектора видов и базиса Вооруженных сил и медицинской службы с подчиненными управленческими структурами выводятся из состава министерства.
Оценивая мотивы и логику предпринимаемых в ФРГ шагов по разделению полномочий, следует обратить особое внимание и на то, что в рамках руководства и управления бундесвером реализуется давно исповедуемый в военном сообществе Германии принцип так называемой тактики поручений (Auftragstaktik). Он заключается в делегировании поручения той нижестоящей инстанции, которая располагает лучшими возможностями для его выполнения.
Тактика поручений предполагает доведение до подчиненных своего замысла и определение реальных целевых установок, а также сроков достижения цели. Вышестоящий руководитель предоставляет необходимые для выполнения поручения силы и средства, которые подчиненные используют самостоятельно, обладая в этом полной свободой действий. Тем самым тактика поручений предполагает разделение ответственности за конечный результат с освобождением исполнителей от мелочной опеки и необоснованного вмешательства. Тактика поручений способствует повышению мотивации исполнителей, развитию у них чувства собственной значимости и инициативы.
На сей раз тактика поручений прилагается к сфере руководства и управления Вооруженными силами для разграничения политической и военной сфер компетенции. При этом Министерство обороны Германии остается гражданско-военной структурой: в его рамках в интересах дела интегрированы кадровые военные и гражданские специалисты. Делается это для того, чтобы сосредоточить в одних руках разработку задачи, ответственность и профессиональную и организаторскую компетентность. При подобном подходе удобнее разрабатывать идеи, осуществлять стратегическое планирование и доводить реализацию идеи до логического конца, неся при этом ответственность за порученный участок. Преимущества такой модели вполне очевидны, особенно для тех, кто имеет возможность сопоставить ее с практикой, сложившейся в ряде органов управления в российском военном ведомстве.
Изложенное – не единственный признак усиления политической составляющей оборонного ведомства ФРГ. Так, в его составе появилось управление политики, начальник которого является политическим директором министерства. Управлению предстоит заниматься политическим анализом, решением – в пределах компетенции министерства – вопросов формирования и координации политики безопасности и обороны страны и политики вооружений (посредством представительства и отстаивания национальных интересов в двусторонних отношениях с партнерами Германии, в рамках НАТО, ОБСЕ, совместной европейской политики безопасности и обороны).
Очевидно, что функциональность оборонного ведомства Германии достигается посредством усиления его политизации, а не стремлением охватить и замкнуть на себя все и вся. Кроме того, поскольку условием трансформации армии является достижение необходимого уровня поддержки у отечественной и зарубежной общественности, в интересах снятия фобий и недоразумений нужна собственная ясная позиция и продуманная информационная политика.
