Валентина Лапаева ЗАВЕРШИВШИЙСЯ в конце октября первый регистрационный этап кампании по выборам в Госдуму показал, что, пожалуй, самой главной их особенностью стала неожиданно активная и решительная деятельность Центральной избирательной комиссии РФ. Граждане, кто сопереживая, кто злорадствуя, наблюдали прямо-таки захватывающее зрелище: ведущие политики страны, бледнея так, что это было видно с экранов телевизоров, оправдывались перед ЦИК за свои забытые гонорары, оставленные мужьям или вовсе сгоревшие джипы и прочую бытовую мелочевку. Правда, народ при этом справедливо недоумевал, почему ЦИК, скрупулезно высчитывая размеры личного имущества кандидатов (как правило, не выходящие далеко за рамки привычного советского набора "квартира, машина, дача"), не интересуется тем, владельцами каких "заводов, газет, пароходов", каких акций и банковских вкладов являются потенциальные депутаты. А ведь именно от этого в первую очередь зависит, чьи интересы они будут лоббировать в Думе.
К сожалению, закон о выборах не обязывает кандидатов в депутаты давать отчет о принадлежащей им и их семьям частной собственности. Есть еще, правда, сведения о доходах претендентов на власть, однако они дают весьма смутные представления об их реальной собственности. И это, конечно, очень существенный дефект закона. Может быть, стремясь компенсировать этот недостаток, Центральная избирательная комиссия столь придирчиво подошла к оценке достоверности тех весьма ограниченных данных, которые попали-таки в ее распоряжение.
Комментируя бурную деятельность ЦИК, безжалостно вычеркивающей из списка кандидатов людей, по тем или иным причинам представивших недостоверные сведения о своем имуществе, народ вслед за политиками поначалу объяснял ситуацию фразой: "Закон суров, но это закон". Однако по мере того как становилось ясно, что основной причиной отказа в регистрации являлась вовсе не злонамеренная фальсификация сведений, а простая оплошность при составлении документов, в обществе возникло некоторое недоумение. Хотя в целом люди весело относились к происходящему, поскольку все это выискивание ржавых машин и неучтенных гонораров на фоне слухов об огромных богатствах некоторых кандидатов выглядело до смешного абсурдно. К концу регистрации гордая римская формула была удачно подкорректирована с учетом местной специфики и звучала уже так: "Закон глуп, но это закон". И никто из политиков до сих пор не сказал народу, что в данном случае дело не в недостатках закона, а в его неверном толковании и применении Центральной избирательной комиссией, которая под флагом борьбы с криминалитетом вышла за рамки своих полномочий.
Даже после того как ЦИК оставила за бортом избирательного процесса ЛДПР и Российскую консервативную партию предпринимателей, неправомерно истолковав исключение кандидатов из первой тройки как их выбытие (что давало основание для отказа в регистрации всего федерального списка), никто из политиков не призвал комиссию остановиться, подумать, что же она делает, и повнимательнее прочесть закон. И даже представители "ЯБЛОКА" и "Союза правых сил", едва не вылетевших из избирательного процесса из-за явных оплошностей своих лидеров, после регистрации лишь благодарили ЦИК и ни словом не обмолвились, что вся политическая карта страны и структура ее высшего представительного органа могли быть изменены волей нескольких человек только потому, что кто-то из политиков допустил какие-то неточности при представлении сведений и эти неточности были весьма произвольно истолкованы чиновниками как существенные. Никто не сказал и о том, что миллионы избирателей могли лишиться возможности проголосовать на выборах за политические объединения, доказавшие свое право на выражение значимых социальных интересов.
Ну да бог с ними, с избирателями. Подумали бы в конце концов о себе: ведь если продолжить логику трактовки исключения кандидатов как выбытия (хотя по ст. 51 закона выбытие - это либо самостоятельное решение кандидата об отказе в выборах, либо его отзыв из списков самим избирательным объединением), то никто и после регистрации не гарантирован от того, что ЦИК не исключит на каком-то этапе выборов 25% кандидатов и не снимет на этом основании весь список (такова согласно закону санкция за выбытие столь большого числа кандидатов). А все решения такого рода (не говоря о тех, что относятся к стадии регистрации), по сути дела, отданы на откуп ЦИК.
"НГ" по горячим следам событий уже писала о том, что, отказывая в регистрации федерального списка ЛДПР на основании недостоверности сведений об отдельных кандидатах, ЦИК нарушила закон о выборах (интервью с Александром Иванченко "Избирательную систему надо менять" от 16.10.99 и статья Валентины Лапаевой "ЛДПР мне друг, но истина дороже" от 19.10.99). Однако ЛДПР, столкнувшись с нарушением своих прав, как известно, не стала обращаться в Верховный суд, а предпочла срочно слепить новый блок имени своего лидера, благо сроки регистрации позволяли это сделать. Такой отказ от борьбы за свое (по сути дела, за общее) право недостоин партии, претендующей на место в высшем законодательном органе страны.
Избиратель вправе ждать, что политические объединения, продекларировавшие в своих программных документах приверженность принципам господства закона и правового государства, продемонстрируют не только страсть к власти, но и волю к праву. Обществу не нужны политические ухищрения и фикции, в результате которых вместо отсеченной от выборов партии вырастает новая, откровенно смеющаяся над усилиями ЦИК по очищению избирательного процесса. Борьба за свое право - это одновременно и борьба за общий правопорядок в стране, а потому обязанность политического объединения перед обществом. Только такая борьба способна вдохнуть живое дыхание реальности в безжизненные правовые формы. "В борьбе обретешь ты право свое" - этот лозунг выдающегося немецкого юриста Рудольфа фон Иеринга (подхваченный и искаженный в свое время эсерами) крайне актуален в современной России в своем первоначальном, подлинно правовом смысле.
Для такой борьбы у нас уже есть надлежащие властные институты: независимая судебная система в лице Конституционного суда и судов общей юрисдикции во главе с Верховным судом. Но чтобы эта система эффективно работала, нужна активная заинтересованная позиция людей и их объединений в отстаивании и восстановлении своих нарушенных прав. Именно такой подход продемонстрировала Российская консервативная партия предпринимателей, подавшая в Верховный суд жалобу на отказ в регистрации своего федерального списка Центральной избирательной комиссией. Верховный суд вопреки позиции Генпрокуратуры (случай достаточно редкий в нашей судебной практике) решил дело в пользу обратившегося к нему за защитой избирательного объединения, интересы которого в суде представлял Независимый институт выборов. И хотя точка в этом споре еще далеко не поставлена, поскольку Генпрокуратура опротестовала решение и дело будет рассматриваться в кассационном порядке, тем не менее принципиально важно, что Верховный суд дал образец вдумчивого и непредвзятого подхода к рассмотрению политически острого и юридически значимого вопроса. Наличие в стране такого суда - это мощный стимул для воспитания в нашем обществе живительной воли к праву.
Движение российского общества к праву - это главный императив времени, на фоне которого становятся ничтожными все политические интриги и расчеты, все так называемые практические соображения о сложностях ЦИК, связанных с проведением новых жеребьевок и т.п. Нарушенное право должно быть восстановлено, и в этом вопросе должен действовать бессмертный правовой принцип: "Пусть свершится справедливость, если даже рухнет мир", или, по-русски говоря, "мы за ценой не постоим".
Судя по позиции, занятой ЦИК в нынешнем избирательном процессе, поводов для отстаивания нарушенного права как отдельными кандидатами, так и избирательными объединениями и блоками будет очень много. Решения комиссии слишком уж очевидно задевают правовые чувства людей, которые не хотят быть без вины виноватыми. Ведь она взяла на вооружение такую интерпретацию закона о выборах, которая противоречит основополагающим принципам права, гласящим, что нет наказания без правонарушения и что наказание должно быть соразмерно нарушению в том случае, когда такое нарушение есть.
Конечно, сам избирательный закон в этом плане далек от совершенства. Фундаментальная правовая проблема соотношения вины и ответственности решена в нем весьма туманно и расплывчато. Применительно к процедуре регистрации кандидатов и федеральных списков эта нечеткость закона проявилась, в частности, в том, что, перечисляя в ч. 6 ст. 47 основания для отказа в регистрации, законодатель дал общим перечнем две принципиально разные группы таких оснований. Первая группа включает в себя нарушения закона (т.е. все то, что в законе охарактеризовано словом "нарушение"), а вторая охватывает все иные основания для отказа, которые законодатель не счел возможным охарактеризовать как нарушения. При этом к первой группе относятся: существенное нарушение порядка сбора подписей, существенное нарушение порядка создания избирательного фонда и нарушение запрета на занятие участниками избирательного процесса благотворительной деятельностью в ходе выборов, а "также иные основания, предусмотренные законом" (пп. "а", "д", "е" ст. 47). В этих случаях избирательная комиссия выступает не только как регистрирующий, но и как контролирующий орган, применяющий к нарушителям закона санкции в виде запрета на дальнейшее участие в выборах. Поэтому отказ в регистрации, вынесенный в качестве санкции за соответствующие правонарушения, носит окончательный характер (если, конечно, не будет отменен решением Верховного суда).
Отказ же в регистрации по всем другим основаниям - это не санкция за правонарушение, поскольку здесь никакого правонарушения нет (т.е. нет деяния, причиняющего вред обществу). Поэтому такой отказ, по смыслу закона, не исключает возможности повторных представлений тем же самым избирательным объединением или кандидатом документов на регистрацию. Перечисленные в пп. "б", "в", "г" ст.47 недочеты (отсутствие либо ненадлежащее оформление документов, недостаточное количество представленных достоверных подписей избирателей, существенная недостоверность представленных сведений) не квалифицируются в законе в качестве правонарушений. Применительно к этим случаям закон не проводит различий между злонамеренной фальсификацией сведений и обычной недостоверностью, вызванной простой ошибкой. Если же у избирательной комиссии возникает подозрение в фальсификации сведений, то она вправе обратиться в прокуратуру, предоставив последней возможность разобраться в данном вопросе. Сама же избирательная комиссия, следуя принципу презумпции невиновности, должна всякую недостоверность рассматривать как ошибку. А ошибки, как известно, надо просто исправлять.
В законе нет абсолютно никаких препятствий для того, чтобы работники избирательных комиссий, получив, например, от ГИБДД более точные, по их мнению, сведения об автотранспортных средствах кандидатов, не стали выставлять людей перед всем миром злостными укрывателями старых автомобилей, а предложили бы им уточнить свои данные (тем более что у самих кандидатов нет аналогичной возможности получить информацию от ГИБДД) или доказать достоверность представленных ими сведений, поскольку ошибки, как показала практика, могут быть и в сведениях наших компетентных органов. В конце концов, строго следуя букве закона, можно было бы при обнаружении подобной недостоверности сведений пойти по пути отказа в регистрации, не исключая, однако, при этом возможности повторной подачи документов в пределах установленных законом сроков регистрации.
Каждый, кто когда-либо сталкивался с процедурой государственной регистрации, знает, что само по себе отсутствие тех или иных документов или предоставление недостоверных сведений не является препятствием для повторной подачи документов. Это настолько очевидно, что законодатель не стал включать в ст.51 Гражданского кодекса РФ, посвященную государственной регистрации юридических лиц, норму, разрешающую юридическому лицу после отказа в регистрации повторить свою попытку, поскольку справедливо полагал, что это вытекает из общего смысла данной процедуры.
Из сказанного ясно, что по общему смыслу процедуры регистрации нет никаких оснований для того, чтобы запрещать избирательным объединениям и блокам повторное представление документов на регистрацию в случаях, когда участники избирательного процесса не являются нарушителями закона.
Нет таких оснований и по специальному смыслу данной процедуры, вытекающему из тех задач и обязанностей, которые стоят здесь перед избирательной комиссией как регистрирующим органом. Смысл регистрационной деятельности избирательных комиссий состоит не в том, чтобы наказать кого-то за неточность представленной информации или ее отсутствие, а в том, чтобы содействовать установлению тех точных сведений, которые в соответствии с законом необходимы для регистрации. Главное же, чтобы сведения, окончательно представленные избирательным комиссиям, а в итоге - избирателям, носили достоверный характер и отвечали требованиям закона.
И наконец, не содержится оснований для запрета повторной подачи документов и в самом тексте закона о выборах депутатов. А в данном случае, как известно, действует общий правовой принцип, по которому для государственного органа запрещено все, что специально не разрешено, а для граждан, общественных объединений и т.д., напротив, разрешено все, что прямо не запрещено. Правда, в условиях нашей всеобщей правовой пассивности сложилась правоприменительная практика, в соответствии с которой любой отказ в регистрации федерального списка или отдельного кандидата носит окончательный характер. Начало этому было положено еще на выборах депутатов Госдумы в 1993 г. из-за крайне сжатых сроков избирательной кампании. Впоследствии такой подход, не подкрепленный наличием соответствующих норм в избирательном законодательстве, наблюдался и на выборах в Думу в декабре 1995 г. Однако совершенно очевидно, что устоявшийся характер порочной правоприменительной практики не может быть аргументом в правовом споре.
Из сказанного следует, что избирательные комиссии не только могли, но и должны были, руководствуясь духом и буквой закона, разрешить повторную подачу документов тем кандидатам, избирательным объединениям и блокам, которые представили документы на регистрацию и имели при этом достаточный резерв времени для исправления выявленных у них ошибок. Такая постановка вопроса в суде имеет, на мой взгляд, очень хорошие правовые шансы на успех.
Более сложно защищать свои права тем, кто, получив отказ в регистрации по основаниям недостоверности сведений, уже не успевал в срок, выделенный законом для подачи документов, представить документы повторно. А ведь и в этих случаях к кандидатам и избирательным объединениям была неправомерно применена санкция (причем очень жесткая санкция) за действия, не носящие характер правонарушения.
Правовые трудности здесь возникают из-за того, что в законе установлены единые сроки для подачи как подписных листов (или внесения залога), так и иных документов, необходимых для регистрации списка. Между тем правовой смысл сроков осуществления названных действий различен. Смысл установления сроков подачи подписных листов и внесения залога в том, чтобы проверить общественную значимость претендентов на власть, выражающуюся в их общественной поддержке. В этом случае законодатель считает, что именно срок в 30 дней (не ранее чем за 85 дней и не позднее чем за 55 дней до дня голосования) позволяет, с одной стороны, допустить к выборам все те политические объединения, которые выражают какие-то значимые социальные позиции, а с другой - отсеять ненадлежащих претендентов на власть. Что же касается сроков предоставления иных сведений, то их правовой смысл определяется необходимостью дать обществу достоверную информацию об участниках избирательного процесса.
Очевидно, что объединение сроков таких различных по своей правовой природе действий обусловлено вполне понятным желанием законодателя упростить для избирательных комиссий процедуру регистрации. Однако это как раз тот случай, когда простота хуже воровства. Закон должен был специально оговорить сроки и процедуру для необходимого уточнения содержания тех избирательных документов, которые не связаны с подписными листами.
Думаю, защита нарушенных прав этих кандидатов и избирательных объединений должна строиться на обжаловании в судах общей юрисдикции действий избирательных комиссий, как не соответствующих духу и букве избирательного закона. Смысл претензий к этим действиям состоит в том, что избирательные комиссии не обеспечили своевременное уточнение соответствующих сведений в рамках процедуры регистрации. Эти комиссии должны были так организовать свою работу, чтобы до начала предвыборной агитации (единственное по смыслу закона временное ограничение в данном случае) исправить недостоверную информацию. Такая правовая позиция соответствует смыслу закона и не противоречит его тексту. А главное - это единственно верная конкретизация ст. 24 Конституции РФ, согласно которой "органы государственной власти должны... предоставить каждому возможность ознакомления с документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы". Очевидно, что применительно к рассматриваемой нами ситуации речь должна идти не об оглашении документа государственным органом в самом процессе принятия решения, затрагивающего чьи-то права и свободы, а о предварительном ознакомлении с документами, когда у человека есть возможность подготовиться к защите своих прав.
Если бы правоприменительная деятельность избирательных комиссий была построена таким образом, то она существенно сгладила бы дефекты законодательства, ввела бы избирательный процесс в нормальное, более спокойное русло и вывела бы избирательный закон и проведенные на его основе выборы из-под удара. А таким ударом в сложившейся ситуации вполне может стать обращение в Конституционный суд с жалобой на нарушение избирательных прав граждан. Если, конечно, суды общей юрисдикции не исправят ошибки правоприменительной практики.
Дарья Гармоненко