Не навреди

	Егор Строев. Фото Артема Житенева (НГ-фото)

НА ДЕСЯТОМ году своей истории парламент Российской Федерации в четвертый раз подвергается коренному реформированию: 31 мая 2000 г. Государственная Дума приняла в первом чтении новую редакцию закона о порядке формирования Совета Федерации.

Первый раунд реформирования нашего парламента начался в 1990 г. с избрания народных депутатов России и завершился известными событиями осени

1993 г. Два месяца спустя был сформирован новый парламент - Федеральное собрание, в том числе его верхняя палата - Совет Федерации, избранный непосредственно населением регионов России и просуществовавший два года. Членам той палаты памятны многочасовые дрязги по процедурным вопросам, вечные перерывы в заседаниях из-за отсутствия кворума и неисполнение утвержденной повестки дня.

Именно это стало причиной того, что по инициативе президента и вопреки сильнейшему сопротивлению большинства тогдашних сенаторов была проведена третья реформа парламента: 5 декабря 1995 г. Государственная Дума приняла новый порядок формирования Совета Федерации - из руководителей исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации.

В момент принятия этого решения оно явно грешило против некоторых общепризнанных принципов демократии: членами представительного органа становились по должности люди, не избранные на свои посты гражданами, а назначенные решением высшего должностного лица страны. Но за прошедшие годы ситуация коренным образом изменилась: все руководители регионов как минимум один раз прошли через всенародные состязательные выборы. В результате состав Совета Федерации сменился более чем наполовину, и каждый его член получил свой мандат парламентария вместе с мандатом губернатора или регионального законодателя из рук народа.

О необходимости укрепления нашего государства, усиления и упорядочения его работы по сохранению гражданского мира, обеспечению целостности правового пространства России, свободы и безопасности граждан, социальной справедливости и оптимальных условий для развития рыночной экономики Совет Федерации в его современном виде говорит все четыре года своего существования. И не только говорит, но и действует.

За эти годы палатой рассмотрено около полутора тысяч законов. Количественные показатели - не лучший критерий оценки работы законодателя, но, как бы то ни было, ежегодно Совет Федерации "образца 1996 г." рассматривал в два раза больше законов, чем его предшественник, и рассматривал далеко не формально. Около четверти всех законов, принятых Государственной Думой, отклонялись и либо заканчивали свое существование, либо принимались в новой форме, более соответствующей конституционным нормам и экономическим реалиям, да к тому же очищенной от узко-идеологических и чисто лоббистских наслоений. Кстати, доля законов, одобренных Советом Федерации, но отклоненных президентом, в обоих созывах палаты была примерно одной и той же: около 1/5. Одновременно происходила "притирка" трех главных инстанций законодательного процесса: Государственной Думы, Совета Федерации и президента. С 1997 г. постепенно уменьшалось как число думских законов, отвергнутых Советом Федерации, так и число законов, отвергнутых президентом после одобрения в Совете Федерации.

По принципиальнейшим вопросам государственного строительства - таким, например, как единство судебной системы страны, - Совет Федерации, при том, что для одобрения этого конституционного закона необходимо 3/4 голосов палаты, принимал решения в интересах целостности правового пространства России. А на крутых поворотах политической истории последних лет, когда противоречия между президентом и Думой достигали критического уровня, Совет Федерации не раз оказывался посредником, который помогал найти компромиссные решения. Так было, например, весной 1996 г., когда Дума приняла решение о денонсации Беловежских соглашений, и год назад, когда предпринималась попытка импичмента.

На всех этапах федеративного строительства Совет Федерации выступал противником превращения России из конституционной в договорную Федерацию. Некоторые главы регионов сильно обижались за это на руководство Совета Федерации. Особенно те, кто, воспользовавшись конъюнктурной податливостью Центра в ходе политических баталий 1993-1994 и 1996 гг., в нарушение принципа равноправия субъектов Федерации сумели "выторговать" для себя договоры с особыми привилегиями.

Трудно согласиться с теми, кто сваливает сегодня ответственность за разрыхление Федерации на региональных руководителей. Напротив. В долгие годы прогрессирующего паралича центральной политической власти именно губернаторы приняли на себя основную тяжесть ответственности перед народом и удержали на своих плечах гражданский мир и относительную социальную стабильность, без которых проблематичным стало бы и сохранение целостности России.

Сейчас зачастую можно слышать, что порядки, сложившиеся в ряде регионов России, далеки от идеалов демократии. Что же, видимо, это так. Но вряд ли можно всерьез требовать от огромной страны, находящейся в ситуации длительного и мучительного кризиса обновления, чтобы ее отдаленные регионы и их руководители учились мыслить категориями реальной демократии, эффективного рынка и социальной справедливости быстрее, чем центральные органы и их руководители.

Как бы то ни было, народ России последовательно выражает доверие большинству региональных руководителей - как на выборах, так и по результатам социологических опросов. А это значит, что во многих частях России демократическое и рыночное самообучение происходило быстрее, чем в общенациональном масштабе. Не об этом ли говорят и двузначные цифры экономического роста в реальном секторе экономики многих субъектов Федерации в этом году?

Россия - целостная страна, целостная и в своих проблемах. Среди этих проблем одна из тяжелейших - правовой нигилизм. Он "черной нитью" проходит через действия всех органов власти, как центральных, так и региональных. Начиная с "революционных" акций 1991 г., когда во имя отстранения от власти одного человека демонтировалась великая страна, неправовых методов решения политических конфликтов осенью 1993 г. и чисто конъюнктурного деления регионов на "хорошие" и "плохие", и кончая повседневным нарушением законов и произвольной сменой нормативной базы хозяйственной деятельности в течение всего переходного периода, - правовой нигилизм центральной власти последовательно развращал все структуры и уровни государства и общества.

Мудрено ли, что он махровым цветом расцвел и в регионах страны, породив практику принятия законов, нарушающих нормы федерального законодательства, практику тем более опасную, что она, так долго оставаясь безнаказанной, не могла не стать рутинной. Так же неудержимо нарастала волна пренебрежения федеральными законами и законами субъектов Федерации в нормотворчестве и практике органов местного самоуправления.

Совет Федерации и его руководство давно и с тревогой заговорили о неприемлемости этой практики. Выражением этой тревоги стал призыв к созданию и законодательному закреплению института федерального вмешательства, который существует в конституциях и законодательстве большинства стран мира и служит не абсолютным, но тем не менее достаточно надежным заслоном от проявлений законодательной вольницы. Эта мысль постоянно озвучивалась с 1998 г. Она вошла в рекомендации "круглого стола", проведенного в Совете Федерации 21 декабря 1999 г., которые тогда же были переданы главе правительства.

Избрание на президентский пост нового энергичного руководителя, еще до выборов заявившего о своем намерении установить диктатуру закона и укрепить вертикаль власти, мощная поддержка, полученная им во всех без исключения регионах страны, были восприняты в Совете Федерации как обнадеживающий признак того, что эпоха правового нигилизма уходит в прошлое. Что на федеральном уровне прямыми указаниями президента, а на уровне субъектов Федерации через институт федерального вмешательства в России будет восстановлено единое правовое пространство и единая политическая воля, без которых немыслимо никакое государство - ни федеративное, ни унитарное.

Поэтому большинство губернаторов спокойно и в целом одобрительно восприняло указ президента от 13 мая о создании семи федеральных округов. Настораживает только наличие в его тексте некоторых пассажей, на наш взгляд, плохо сочетающихся с буквой Конституции, например, обязанность полномочных представителей президента "организовывать во вверенных им округах работу органов власти". Остается неясным, применимо ли это полномочие, например, к судам, и если да, то как обстоит дело с их независимостью (ст. 120 Конституции), и как оно должно реализоваться по вопросам совместного ведения. Ответы на эти вопросы даст, по-видимому, практика, и искать их придется всем вместе. Тем более что указ прямо ориентирует полномочных представителей на тесное взаимодействие с органами власти субъектов Федерации и ассоциациями их экономического сотрудничества.

Но, несмотря на эти сомнения, общий пафос данного документа, как и концептуальная основа законопроектов об усилении возможностей федерального воздействия на решения и действия органов власти субъектов Федерации и усилении государственной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, заслуживает энергичной поддержки региональных руководителей, хотя и в этих проектах есть множество юридических пробелов и нестыковок.

Законопроект о реформировании Совета Федерации представлен в одном пакете с вышеназванными документами. Но его эффективность для укрепления демократического федеративного Российского государства, как показывают уже первые отклики "политического класса" России, вызывает сомнения.

Высказывается суждение, что наиболее очевидным последствием принятия закона в предложенной редакции станет резкое ослабление Совета Федерации, ибо, в отличие от сегодняшних сенаторов, члены палаты, избранные законодательными собраниями субъектов Федерации, не будут иметь демократической легитимации, единственным источником которой является воля народа, выраженная через выборы*.

Такой орган вряд ли сможет претендовать на тот широкий набор полномочий, который закреплен за верхней палатой сегодня: решение вопросов войны и мира, назначение верховных судей и генерального прокурора, отрешение от должности президента и т.д. Об этом уже шла речь на обсуждении законопроекта в Государственной Думе.

Поэтому в ближайшее время в повестку дня может встать ограничение полномочий Совета Федерации функцией одобрения или отклонения законов, принимаемых Думой, при одновременном ограничении круга этих законов на основании ст.106 Конституции.

Следующим этапом могут стать окончательный демонтаж второй палаты и переход к однопалатной системе.

Демонтаж двухпалатной системы будет означать резкое ослабление парламента как такового, так как он лишится важнейшей составляющей его сегодняшней легитимации - функции парламентского представительства региональных интересов. (К тому же это противоречит общемировой тенденции, характеризующейся двухпалатностью парламентов во всех без исключения федерациях и все большим распространением двухпалатности в мировой парламентской практике.) Одновременно произойдет серьезное ослабление федеративных начал российской государственности, ибо демократическая федерация с однопалатным парламентом - нонсенс.

Возможны, впрочем, и иные последствия. Например, переход к мажоритарной системе выборов депутатов Госдумы, логичный хотя бы потому, что ослабление регионального парламентского представительства в специальной палате обострит вопрос об усилении такого представительства в Думе и сделает особенно очевидной абсурдность попыток загнать все многообразие России в прокрустово ложе избирательных списков нынешних квазипартий. Доминирующее президентство со слабым двухпартийным однопалатным парламентом стало бы следствием такого развития.

Полагаю, однако, что федерализм в России и его парламентский эквивалент - сильная палата регионов - не случайный эпизод, продиктованный конъюнктурой 1991-1999 гг. Федерализм как принцип децентрализации управления и разделения властных функций между Центром и регионами при незыблемом единстве правового пространства и политической воли в общегосударственных вопросах выстрадан веками как позитивного, так и негативного опыта российской государственности, в том числе опытом неэффективности сверхцентрализованного управления в СССР, опытом негибкости и неумения приспособиться к изменяющимся задачам и обстоятельствам, характерного для сверхцентрализованных властных структур.

Десять лет трудного и богатого ошибками движения по пути федерализма дали не только горькие плоды правовой чересполосицы, но и положительный эффект мобилизации внутренних ресурсов регионов, их энергичного и заинтересованного включения в общероссийский рынок, опыт самостоятельности в решении социальных проблем, опыт возрождения самосознания и культуры российских земель, опыт их ответственного и заинтересованного участия в общегосударственном законодательном процессе через сильную парламентскую палату.

В исторической перспективе Россия видится мне федерацией с реальным верховенством федеральных законов, построенной на твердой основе долгосрочных межбюджетных отношений, гарантирующей совместно со своими субъектами права гражданина и принципы социальной справедливости на всей своей территории. В структуре федеральных органов власти такой России весомое место должен занимать cенат, состоящий из представителей субъектов Федерации, избранных их населением из числа наиболее опытных и уважаемых своих земляков. Вместе с нижней палатой парламента такой сенат должен полноценно участвовать в законодательстве и формировании судебной власти, консультировать президента страны в вопросах формирования правительства, государственного строительства, войны и мира.

Как бы то ни было, модель формирования Совета Федерации, предлагаемая сегодня, может быть только переходной, промежуточной на некой траектории развития нашей государственной системы. Просчитаны ли все возможные варианты последствий предлагаемого шага, обсуждены ли они достаточно основательно и непредвзято? Очевидные юридические погрешности, содержащиеся в тексте законопроекта, неотработанность многих вопросов, на которую указывали все участники обсуждения в Думе, дают основание усомниться в этом.

Предпринимать шаг с такими далеко идущими последствиями без очевидных на то оснований (единственное обоснование, приведенное в пояснительной записке, - неэффективность работы Совета Федерации, - не выдерживает критики хотя бы на фоне фактов, приведенных в начале этой статьи) можно только ради каких-то остроактуальных и важных целей. Каковы же они? Неужели, как утверждают некоторые комментаторы, все дело в необходимости лишения губернаторов неприкосновенности, пресловутого иммунитета? Уверен, что большинство моих коллег готовы добровольно отказаться от этой сомнительной привилегии уже сейчас.

Думается, что следует не форсировать второе чтение в Государственной Думе и основательно использовать имеющиеся время и возможности, чтобы выразить и учесть мотивированные сомнения, и не только членов Государственной Думы, но и тех, о ком, собственно, идет речь - регионов и их руководителей, всех заинтересованных граждан России.

Включаясь в это обсуждение, выскажу два соображения, которые, может быть, окажутся приемлемыми в случае, если реформирование Совета Федерации по модели, одобренной на днях Государственной Думой, в конечном итоге будет сочтено разумным.

Первое касается возможности увеличить запас демократической легитимности нового состава палаты. Этой цели послужил бы порядок, при котором член Совета Федерации от исполнительной власти региона избирался бы населением по предложению кандидатов в губернаторы (президенты) субъектов Федерации одновременно и в паре с ними, а представитель законодательного органа - из числа его членов, избранных гражданами. Во всяком случае, нужно уйти от имеющегося в нынешнем проекте парадокса, когда представителя от исполнительной власти своим решением назначает законодательный орган. Тогда уж его должен назначать губернатор.

Второе относится к порядку введения закона в силу. В любом случае нельзя допустить, чтобы реформа дезорганизовала текущую законодательную работу, что неизбежно произойдет, если 1 апреля 2001 г. в здание на Большой Дмитровке придут 178 новичков. Третья Государственная Дума уже существенно замедлила повседневную законодательную работу, занимаясь преимущественно самоорганизацией. За полгода она передала в Совет Федерации на рассмотрение всего 50 законов, т.е. в четыре раза меньше, чем в среднем за каждые полгода предыдущей легислатуры.

Одномоментное введение в действие нового закона о порядке формирования Совета Федерации остановит законодательный процесс еще на полгода. Поэтому целесообразной кажется замена нынешних членов Совета Федерации новыми, избранными на основании нового закона, не разом, а по мере истечения сроков полномочий нынешних членов палаты, тем более что нельзя пренебрегать тем очевидным фактом, что если не по букве, то по духу Конституции их двойной мандат выдан им избирателями на весь срок их полномочий в регионе.

Можно даже предоставить субъектам Федерации право самим определять конкретные сроки замены своих представителей в Совете Федераций на избранных по новому закону, установив, однако, что это должно произойти не позже истечения сроков полномочий ныне действующих. Если пойти по такому пути, то нужно будет учесть, что в ноябре-декабре этого года истекают сроки полномочий почти 60 членов Совета Федерации, а значит, целесообразно ввести закон в действие уже в октябре.

Еще один вариант - установить переходный период (например, два года, по аналогии с первым Советом Федерации), предложив регионам решить вопрос о своих представителях в рамках этого срока, но опять-таки не позже момента истечения полномочий нынешних членов верхней палаты от соответствующего региона.

В течение ряда последних лет Совет Федерации не раз ставил вопрос о необходимости совершенствования государственного устройства Российской Федерации, включая ее Конституцию. На многочисленных обсуждениях, в которых участвовали ведущие российские правоведы, теоретики и практики государственного строительства, были сформулированы три принципа технологии реформирования государственной машины: принцип поэтапности, принцип минимальной достаточности, означающий, что менять нужно только то, чего нельзя не менять, принцип совместной работы и максимального согласия всех ветвей институтов власти и максимально широкого участия граждан при принятии всех существенных решений. Все вместе они адекватны старым максимам человеческой мудрости: "не навреди" и "поспешай не спеша".

С уважением отмечаю, что президент России Владимир Путин заявил о готовности продолжить работу над законопроектами по реформе государственной власти и внести в них необходимые коррективы.

Хочется верить, что на предстоящих этапах сложной и ответственной работы по совершенствованию государственного устройства России ее инициаторы и участники будут действовать в духе этих аксиом, проверенных временем.

* Кстати, предлагаемый порядок в мировой парламентской практике является явным архаизмом: в США, например, избрание сенаторов законодательными собраниями штатов было отвергнуто уже в 1913 г.