Старые кадры

Андрей Януарьевич Вышинский - символ советской прокуратуры. Кроткая голубка в его руках никого не должна вводить в заблуждение.
Фото 1951 года из журнала "Огонек"

После распада партийно-советского режима российская власть не могла востребовать многие госструктуры деградировавшей системы. Тем более правоохранительные органы, 70 лет обслуживавшие КПСС. Поэтому с начала 90-х годов менялись структурно и функционально милиция, следственные органы, юстиция, адвокатура, нотариат. Трудно, но продвигается судебная реформа.

Но прокуратура - иное дело.

В одном из выступлений перед членами Совета Федерации генпрокурор России Юрий Скуратов хвалился тем, что время реформ не коснулось возглавляемого им ведомства. И он не лукавил. Действительно, только советская прокуратура, в которой мне пришлось проработать свыше 17 лет, оказалась почти незатронутой, оставаясь учреждением-спутником давно умершей государственности. Косметический ремонт не в счет, поскольку он не изменил сути прокурорского надзора.

В который раз мы смогли убедиться в этом на примере недавнего прокурорского произвола с маловразумительным арестом Владимира Гусинского и поспешным его освобождением.

На этом фоне проблема реформирования старорежимной прокуратуры снова приковала к себе внимание общественности. Однако создать новую структуру невозможно без тщательного уяснения сути прежней.

В отличие от прокуратур зарубежных государств, объектом надзора которых является уголовно-правовая сфера, советской прокуратуре изначально была уготована специфическая роль. Она должна была стать правовым Цербером породившей ее большевистской партии. Автор этой концепции - Владимир Ильич Ленин, который полагал, что "прокурор имеет право и обязан делать только одно: следить за установлением действительно единообразного понимания законности во всей республике, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было местным влияниям". Что стоит за этим туманным определением компетенции, мало кто мог объяснить, в силу чего ленинский вариант вначале не прошел.

На заседании ВЦИК РСФСР вариант вождя провалили соратники - Каменев, Рыков, Бухарин. В ответ Ленин подключил мощь послушного политбюро, которое проголосовало за предлагаемый проект. А поскольку члены политбюро входили в состав ВЦИК, протащить на очередном его заседании нужный акт было делом техники. Так, 28 мая 1922 г. под давлением авторитета вождя родилась входившая в Народный комиссариат юстиции (Наркомюст) РСФСР советская прокуратура, подчиняющаяся только Центру, с правом тотального слежения за всеми госорганами и гражданами с целью установления единообразного понимания законности.

В действительности прокуратура нужна была партии как репрессивный орган для расправы с "враждебными" элементами и недопущения в устрашенном кровью Гражданской войны обществе даже мысли об оппозиции большевистской диктатуре. Именно с карманной прокуратурой власть десятилетиями беспроблемно опутывала страну ГУЛАГами, перемалывая миллионы жизней неугодных граждан, брошенных за колючую проволоку по сфальсифицированным делам, при поддержке в судах надуманных обвинений послушными прокурорами.

Такой виделась Ленину революционная законность: от установления единообразного понимания партийных законов до обеспечения единообразного мышления и предсказуемого поведения граждан.

После создания в 1922 г. Советского Союза была учреждена союзная прокуратура с прежней компетенцией. В последней союзной Конституции (1977) партия посвятила Прокуратуре СССР целую главу, закрепив в ней, что отныне данный госорган осуществляет высший надзор за точным и единообразным исполнением законов.

Присвоение прокурорскому надзору статуса "высший" породило в научной среде многочисленные толкования, поскольку существует немало иных госнадзоров - пожарный, горный, санитарный, атомный и др. И каждый в своей области - высший. Чтобы хоть как-то оправдать сомнительное нововведение, авторы научных работ ссылались на создание единого союзного органа либо на присущую только прокуратуре функцию надзора за исполнением и соблюдением законов. Были и другие обоснования.

Дело прояснило приветствие ЦК КПСС работникам советской прокуратуры к ее 50-летию: "Созданные по инициативе В.И. Ленина органы прокуратуры Советского государства с первых дней своего существования незыблемо стояли на страже великих завоеваний социализма┘" Как видим, наделение прокурорского надзора особым статусом было не чем иным, как своеобразной партнаградой преданного слуги за успехи на идеологическом фронте, а вовсе не на фронте борьбы за обеспечение прав и законных интересов граждан.

Особое партотличие "высшего надзора" дало право секретарям райкомов, обкомов, крайкомов, рескомов использовать прокуратуру как полицейскую дубинку против независимых ученых, военных, самостоятельных и непокладистых директоров заводов, совхозов, председателей колхозов, волю которых партия ломала с помощью прокурорских приемов.

Что касается вышестоящего руководства прокуратуры, то результативность работы нижестоящих прокуратур оно тоже определяло в первую очередь умением ладить с местной партвластью. Будь хоть семи пядей во лбу, но если ты стал неугоден, к примеру, курирующему инструктору отдела административных органов соответствующего парткома, грош цена твоим заслугам и успехам в борьбе с преступностью. Судьба будет изуродована. Под любым предлогом - унижение или изгнание как не вписавшегося в клан местной партноменклатуры. Хорошо, если переведут на другое место. А то ведь на другом месте работы могло и не найтись. Даже если органы прокуратуры были на твоей стороне. Что они против парторганов, но уже местных, куда на тебя успело прийти партдосье! По такой схеме партия ломала прокуроров, и без того во всем зависимых от воли первых секретарей (жилье, медобслуживание, госдача, время отпуска, право выезда на ведомственные совещания и т.д.).

В ряде случаев партопека доходила до явных парадоксов, когда руководство прокуратуры не в состоянии было избавиться от скомпрометировавшего себя прокурорско-следственного кадра, поскольку на его перевод или увольнение не давали согласия партийные органы. Конфликтовать с партфункционерами даже вышестоящие прокуроры не решались. Знали: себе дороже.

Так в условиях собственного бесправия марионеточная советская прокуратура, "высший надзор", пыталась насаждать в стране единообразное понимание партзаконности.

Хотя, заметим, как раз судебная система благодаря гласному рассмотрению уголовных дел и разрешению многочисленных гражданских споров эффективнее и предметнее влияла на общественное правосознание, чем органы прокуратуры. Их малопродуктивные представления и протесты по выявленным в порядке общего надзора нарушениям были каплей в море повсеместного беззакония. Общественность о них почти ничего не знала. А рассматривавшие данные акты прокурорского реагирования руководители нередко их просто игнорировали. Особенно если нарушения вскрывались в министерствах, ведомствах республиканского или союзного подчинения, либо на крупных заводах или в строительных управлениях, руководители которых, как правило, были членами партийных бюро. Немедленно запускалась в действие попирающая всякую законность система телефонного права. Вышестоящему прокурору звонил либо сам высокопоставленный нарушитель, либо его опекун-партфункционер с требованием охладить пыл подчиненного блюстителя законности. И все усилия нижестоящего прокурора шли в мусорную корзину.

Неспроста в период упадка партийно-советской власти (конец 70-х - 80-е гг.), когда сама система повсеместно игнорировала ею же установленные законы, чаще пользуясь услугами связанной с преступным миром милиции, потуги прокуратуры по наведению порядка в стране расценивались не иначе как "чириканье воробья на крыше МВД". В насквозь пронизанной коррупцией системе законность была явной помехой и касалась лишь простых граждан. Себя партия давно поставила вне закона.

Как уже отмечалось, международная практика отводит органам прокуратуры весьма ограниченную сферу компетенции: уголовно-правовую.

Нередко конституции зарубежных государств упоминают о прокуратуре в разделе о судебной власти, поскольку там органы прокуратуры входят в судебную систему. Так, в Греции имеется генеральный прокурор при Ареопаге (Верховном суде), прокуроры при апелляционных и окружных судах.

Конституция Японии (1947) посвящает прокуратуре одну строчку: "Прокуроры должны следовать правилам, устанавливаемым Верховным судом".

В ряде государств прокуратура входит в исполнительные органы власти в составе министерства юстиции (Австрия, Бельгия, Дания, Франция, Германия). В судах Италии обвинение по уголовным делам поддерживают прокуроры либо назначенные преторами другие государственные служащие, в том числе офицеры полиции. Действующие при кассационном и апелляционных судах генеральные прокуроры, а при трибуналах республиканские прокуроры, находятся в подчинении министра юстиции.

Генеральный атторней Канады, на аппарат которого возлагается поддержание обвинения и надзор за следствием, возглавляет Министерство юстиции.

В отдельных странах прокуратуры вовсе нет, но есть разветвленная сеть иных структур. Конституция США ничего не говорит о прокуратуре, поскольку там (а также в Великобритании, Канаде) действует институт атторнеев - консультанты органов власти, осуществляющие функции уголовного преследования и обвинения.

Испанская Конституция (1978) в разделе "О судебной власти" подчеркивает, что прокуратура должна способствовать отправлению правосудия в целях защиты законности, прав граждан и общественных интересов, охраняемых законом. Генеральный прокурор назначается королем по предложению правительства с учетом мнения Генерального Совета судей.

По-разному за рубежом организовано и расследование уголовных дел, которое у нас находится под исключительным надзором прокуратуры, что не всегда эффективно.

В Германии расследование ведут в основном полицейские службы. По небольшому числу сложных дел расследование ведется прокуратурой с участием полиции. В некоторых случаях в порядке "судебного расследования" следственные действия осуществляются судьями-дознавателями, обязанности которых выполняют обычные участковые судьи.

В США расследование ведут федеральное бюро расследования (ФБР) и множество других федеральных служб, а также независимые друг от друга полицейские учреждения, которые подчиняются либо властям штата, либо местным властям. Аресты, обыски и другие следственные действия производятся полицией с санкции суда. В ряде случаев предварительное расследование осуществляется аппаратом федерального атторнея (имеются в каждом федеральном судебном округе), либо генерального атторнея штата, либо местного атторнея (графства, города и т.д.). Департамент (министерство) юстиции возглавляет назначаемый президентом страны генеральный атторней США. Во многих штатах имеется Большое жюри, состоящее из 12-23 присяжных, которые проверяют наличие у обвинения доказательств для передачи дела в суд (иногда Большое жюри может выступать и в качестве органа расследования).

На атторнеях лежит обязанность по поддержанию обвинения в суде. Они вправе обжаловать приговоры по уголовным делам, кроме оправдательных, вынесенных судом присяжных. Федеральные атторнеи назначаются президентом США с согласия сената. В большинстве штатов и на местном уровне атторнеи выбираются населением.

В Греции функционирует система административной юстиции, возглавляемая Государственным советом, который вправе отменять административные акты, принятые с нарушением закона или в результате злоупотребления властью. Аналогичными функциями на местах обладают административные суды (налоговые суды). Расследование большинства уголовных дел проводит полиция (в крупных городах) либо жандармерия (в остальных городах и в сельской местности). По сложным уголовным делам расследование поручается следственным судьям.

В Италии расследование уголовных дел проводится органами судебной полиции, преторами (единоличный судья в претории), республиканскими прокурорами и следственными судьями.

В Испании уголовные дела расследует судебная полиция, а по наиболее сложным преступлениям - следственные судьи, которые входят в судейский корпус, но не могут участвовать в разбирательстве расследованных ими дел.

Отечественная история показывает, что в управлении уголовно-правовой сферой Российская империя находилась достаточно близко к международному опыту.

Так, учрежденный еще в 1711 г. Петром I Правительствующий Сенат вплоть до 1917 г. являлся высшим органом по делам законодательства и государственного управления. С первой половины ХIХ в. он был Высшей судебной инстанцией и надзорным органом за деятельностью министров и других высших должностных лиц. Во главе Сената стоял генерал-прокурор, который с введением министерств возглавлял министерство юстиции.

В ходе судебной реформы 1864 г. прокуроров освободили от административных функций, возложив на них лишь обеспечение обвинения. В 1872 г. при кассационном департаменте Сената состояло 12 обер-прокуроров, при судебных палатах - 13 прокуроров и 50 их заместителей (товарищей прокуроров), при окружных судах - 103 прокурора и 655 товарищей. Систему дополняли 1457 следователей, которым прокуроры поручали ведение предварительного следствия и осуществляли за ним надзор. Прокуроры вели также надзор за производством полицией дознания.

Установление большевиками специфического советского государства разрушило ранее действовавшую систему. В Конституции РСФСР 1918 г. о прокуратуре ничего не говорилось, предусматривалось лишь создание Народного комиссариата юстиции (Наркомюста). Учреждение затем в рамках Наркомюста РСФСР органов прокуратуры было шагом к закреплению прокуратуры в исполнительной ветви власти.

При образовании СССР (1922) прокуратуры в союзных структурах также не было, но был учрежден Верховный суд СССР. В связи с этим принятая в январе 1924 г. первая Конституция СССР предусмотрела создание поста Прокурора Верховного суда СССР. В его обязанности входило: дача заключений по рассматриваемым судом вопросам, поддержание обвинения по уголовным делам в Верховном суде, опротестование в Президиум ЦИК принятых на пленарном заседании Верховного суда решений. Кроме того, Прокурор Верховного суда осуществлял надзор "за закономерностью действий" Объединенного государственного политического управления (ОГПУ). Последующее усиление союзной централизации обусловило выделение Прокуратуры СССР в самостоятельный госорган с расширенной общенадзорной компетенцией. Функции Прокурора Верховного суда перешли к Генеральному прокурору СССР. Так партия отвергла наметившееся закрепление прогрессивного отечественного опыта.

По действующему уголовно-процессуальному законодательству России предварительное следствие ведут только следователи МВД, ФСБ, прокуратуры и налоговой полиции (ст. 125 УПК РФ). Судебных органов расследования, которые есть в зарубежных странах и были в практике нашей отечественной истории, мы не имеем. В подследственность следователей прокуратуры входит более ста составов преступлений (из 360 по Уголовному кодексу), а также преступления, совершенные сотрудниками правоохранительных органов либо против них (ст.126 УПК РФ).

В результате отягощенности чрезмерно большим количеством подлежащих обязательному расследованию уголовных дел прокуратура из надзорного органа превратилась в некое следственное управление, на которое идет давление со всех сторон, в том числе и криминальной братвы (случай со Скуратовым). Естественно, ни о каком независимом и беспристрастном надзоре за расследованием подведомственных прокуратуре дел говорить не приходится.

К тому же после распада советского государства прокуратура оказалась беспризорной: привыкнув быть служительницей не закона, но власти, она лишилась путеводной звезды - партийного хозяина.

Действовать в рамках воли закона старые кадры прокуратуры не умеют. Ведь это требует взваливания на себя ответственности за каждый факт возбуждения уголовного дела против махинатора - директора завода или растратчика министерских бюджетных средств. Раньше все знали, что на подобную номенклатуру дела заводятся с разрешения партии. И никто не мог возмутиться действиями прокуратуры. А с кем согласовывать вопрос о возбуждении уголовного дела теперь, если от тебя этого никто не требует? В условиях политического плюрализма любая инициатива с возбуждением дела может быть опорочена той или иной партийной группировкой или независимыми СМИ.

В данной ситуации выгоднее оказалось с инициативами не спешить, а начатые дела спускать на тормозах. На худой конец вести дела против тех, на кого зол народ. И гонялась Генпрокуратура годами за собчаками, станкевичами, чубайсами, кобецами, кохами, стараясь бросить тень на реформаторов и первого президента страны. При этом она закрывала глаза на отца финансовых пирамид Мавроди и ему подобных, ограбивших народ на миллиарды. Не замечала марширующих по России фашистов и разжигающих национальную вражду макашовых. Ее не очень интересовало изобличение убийц Меня, Холодова, Листьева, Старовойтовой и др.

За последние пять лет Счетная палата направила в Генпрокуратуру сотни материалов о фактах незаконного расходования бюджетных средств на 240 миллиардов рублей. Большинство материалов прокуратура отфутболила обратно. Куда проще для устрашения отечественных бизнесменов и иностранных инвесторов бросить в камеру Гусинского за мошенничество, которое мог спокойно расследовать любой следователь МВД, нежели заниматься раскручиванием нашумевших уголовных дел или материалов о растратах, содеянных представителями старой партноменклатуры.

Чутко улавливая политическую конъюнктуру руководства Генпрокуратуры, нижестоящие прокуроры с милицией и судами вели себя соответственно. Немало фермеров, молодых предпринимателей, челноков, спасших своим горбом россиян от голода в самые трудные годы распада государственности (1990- 1993 гг.), на себе испытали и продолжают испытывать всю мощь беспредела местных правоохранительных органов, покрываемых прокуратурой. Зато известные авторитеты и прочая братва заботливо опекаются правоохранительными органами.

Справедливости ради следует подчеркнуть, что потере прокуратурой лица способствовала и сохраняющаяся до сих пор бытовая зависимость от местной администрации. Финансировать достойные бытовые условия для прокурорских работников федеральный бюджет не в состоянии. Поэтому быт сразу определил, кому и в наше время прокуратура должна служить верой и правдой. Первыми освободившуюся нишу партвласти заняли губернаторы и президенты. За ними потянулся криминальный мир, к примеру, прямо или косвенно обслуживающий дорогостоящие ремонты прокуратур. Ну а дальше сама прокуратура, оценив немереные возможности своей общенадзорной компетенции, постепенно заступила на службу олигархическим кланам, ведущим по стране с помощью прикормленных правоохранительных органов беспощадные разборки с конкурентами за лакомые куски бывшей госсобственности. Наглядный пример - иск прокуратуры Москвы к Норильскому комбинату, разом обваливший в стране инвестиционную ситуацию. Кому-то ведь это было выгодно!

Вот почему прав адвокат Владимира Гусинского Генри Резник, заявивший, что в России прокуратуры нет. Ибо существующая прокуратура, некогда полностью зависимая от партволи, по-прежнему послушна, готова беспрекословно выполнять даже не установку, а любой намек сильных мира сего. Достаточно было президенту страны за границей усомниться вслух относительно целесообразности избранной в отношении Владимира Гусинского меры пресечения, как арестант оказался на свободе. Податливая прокуратура вполне устраивает и старую партноменклатуру, заполонившую непосредственно или через своих выдвиженцев почти все поры молодой российской государственности.

Демократической России необходима прокуратура не послушания, а действенного надзора в сугубо ограниченной уголовно-правовой сфере. Другого от нее ни общество, ни государство требовать не должны. С этим бы важным участком достойно справилась...

К сожалению, функции советской прокуратуры по дублированию полномочий отраслевых структур перекочевали в Закон о российской прокуратуре (1992 г., в редакции 1995 г.), где прокуратуре снова предписано в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности вести надзор на всей территории страны за исполнением законов федеральными министерствами и ведомствами, представительными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов.

Закрепляя в законе старую формулировку, парламентарии даже не озадачились вопросом: почему законностью ведомственных правовых актов должен заниматься внешний орган - прокуратура, а не руководство конкретного министерства?

Одно дело - прокуратура советских времен. Тогда, в условиях социалистической плановой экономики, в отсутствие материальной заинтересованности у отечественного производителя партия бросала прокуратуру как орган устрашения на борьбу за сохранность соцсобственности, соблюдение трудовой дисциплины, борьбу с пьянством, за повышение надоев молока, со сверхнормативными простоями железнодорожного транспорта, нарушениями графиков движения поездов, с безбилетным провозом пассажиров и т.д. Оказалось, достаточно было ввести рыночные правоотношения, чтобы большинство этих проблем исчезло само собой.

К сожалению, в Конституции России (1993) нет ни слова о сфере прокурорской деятельности, зафиксирован лишь порядок ее организации. Новое госстроительство требует более четкого осмысления должного места и роли прокуратуры, с учетом международной практики и отечественного опыта.

Похвально, что в этом направлении наметились первые шаги в научной среде. В частности, в недавно вышедшем двухтомнике "Российский энциклопедический словарь" в отличие от прежних изданий дается такое понимание функций прокуратуры: "Прокуратура, система государственных органов, специально предназначенных для публичного преследования по уголовным делам. В компетенцию П. входит возбуждение уголовных дел, их расследование, а также поддержание обвинения в суде от имени государства. Кроме того, П. осуществляет надзор за судебной деятельностью, за исполнением приговоров, соблюдением законности при отбывании наказания и т.п.". И здесь же авторы дают вполне логичное, хотя и не исчерпывающее, толкование термина "прокурор" - "должностное лицо органов прокуратуры, поддерживающее обвинение в суде". Впервые в постсоветской России наука фактически освобождает прокурора от не свойственной для него общенадзорной деятельности по бесполезной сверке ежечасно плодящихся в стране миллионов подзаконных ведомственных актов (приказов, распоряжений, решений) на предмет их соответствия действующему законодательству. Для этого есть судебная система и ведомственный контроль.

Новый статус прокуратуры, несомненно, должен строиться на совершенно иной, отличной от ленинского понимания, компетенции. А поскольку это затрагивает в целом правоохранительную систему, полагаем, следует сформировать под эгидой президента России (либо при Совете безопасности!) Комиссию по реформированию органов прокуратуры и правоохранительной системы России. В состав комиссии необходимо ввести заинтересованных представителей прокуратуры, а также иных правоохранительных органов, судей, адвокатов, ученых-правоведов, поручив им в двух-трехмесячный срок выработать предложения по ряду проблем, в числе которых должны быть следующие.

1). Место и объем компетенции прокуратуры в новой государственности:

а) организация и содержание надзора за дознанием и судебно-следственными органами, включая поддержание государственного обвинения;

б) право на ведение предварительного следствия по уголовным делам (полностью исключить или оставить ограниченный состав преступлений);

в) передача в суд расследованных следователями прокуратуры дел через Совет (комиссию) присяжных (в силу особой значимости данной категории дел);

г) включение прокуратуры в судебную систему или передача органов прокуратуры в подчинение министру юстиции.

2). Расширение компетенции судебной системы:

а) предоставление судам права допуска поддержания обвинения по малозначительным уголовным делам иным гражданам, а не только прокурорам;

б) право судов на создание Совета (комиссии) присяжных по досудебной проверке поступавших из прокуратуры уголовных дел;

в) создание многофункциональной судебной системы (по трудовым, жилищным, гражданским, алиментным, налоговым, административным делам, делам несовершеннолетних и т.д.).

3). Учреждение федерального комитета по расследованию уголовных дел.

Можно много говорить о дороговизне этих предложений. Можно - об их поэтапности. Но мы не вправе оставлять беззащитными интересы страны и ее граждан в условиях правового беспредела и заинтересованного бессилия правоохранительной системы, от эффективности которой во многом зависит и судьба проводимой в стране административной реформы.