Нужна деконцентрация власти

Рисунок Вадима Мисюка.

Известная формула Д.Дж. Элейзера "Федерализм есть территориальное выражение демократии", которую можно расширить за счет включения в нее еще и системы местного самоуправления, особенно актуальна для нас сегодня. Слабость и неразвитость российской демократии среди прочего во многом объясняется тем, что провозглашенные в Конституции 1993 г. федеративная система административно-территориального устройства и институт местного самоуправления находятся пока в стадии становления. В проблемном комментарии к Конституции РФ (под редакцией В.Четвернина) совершенно справедливо говорилось, что "Государственное устройство России - это не Федерация, а некое состояние динамического равновесия между угрозой развала страны и компенсирующей ее унитаристской тенденцией".

Без цивилизованных политических, экономических и правовых отношений между Центром и субъектами Федерации в такой стране, как Россия, невозможно построить ни нормальное демократическое государство, ни цивилизованный рынок, ни гражданское общество.

Воплощение в жизнь лозунга "Берите суверенитета, сколько унесете" привело к нарушению целостности экономического, политического и правового пространства. Фактически в большинстве субъектов РФ сложились квазигосударства со своими политическими режимами (чаще авторитарными), самостоятельными правовыми и финансовыми системами. Сейчас выявлены сотни региональных и местных нормативных актов, противоречащих Конституции и законам страны. Сформированные в ряде регионов общественно-политические организации, подконтрольные местным лидерам, фактически стали монополистами в своих регионах, вытеснив из политической жизни общефедеральные партии (кроме КПРФ). Много примеров, когда границы субъектов Федерации становились экономически непрозрачными: то там, то тут возникали негласные таможенные барьеры. Непрозрачными эти границы оказывались зачастую и для любых преобразований, исходящих из Центра.

Нынешняя попытка реформирования этих отношений должна учитывать, что Федерация - это не вольница. Наоборот, любое федеративное государство (например, Германия, США, Индия, Австралия) предусматривает весьма жесткие механизмы регулирования отношения между Федерацией и ее субъектами. Федеральный Центр всегда сохраняет в своих руках основные рычаги госуправления: политические, финансовые, военные, правовые. Субъектам же Федерации предоставляются широкие права, в основном в экономической и социальной сферах.

В России этот баланс был явно нарушен. Что мы, по существу, имели? Договоренность: субъект Федерации поддерживает федеральную власть на выборах, а федеральная власть, жестко контролируя финансовые потоки и СМИ, закрывает глаза на все чудачества внутри субъектов Федерации. При этом лидеры регионов, особенно наиболее сильных, фактически подмяли под себя деятельность региональных представительств министерств и ведомств, в том числе силовых. Они самостоятельно и почти бесконтрольно распоряжались региональными финансами, включая и целевые федеральные трансферты. Посредством административных или финансовых рычагов добились возможности жесткого контроля над главами местного самоуправления. Используя налоговые задолженности предприятий, добились контроля над большинством предприятий и учреждений, расположенных на их территории. Аналогичная ситуация сложилась на местном уровне.

Понятно, что все это произошло не по злому умыслу "плохих" губернаторов или мэров. Да и вообще не следует воспринимать ситуацию так, что в регионах все было плохо. Само по себе расширение прав региональных лидеров - в общем-то, весьма позитивное явление. Люди стали учиться выживать самостоятельно с опорой на собственные ресурсы и возможности, стал развиваться интерес к истории и традициям регионов, возникли новые межрегиональные экономические и иные контакты, но уже не по воле сверху, а исходя из интересов сторон и т.д.

Но тем не менее необходимо признать, что сложившаяся на федеральном уровне авторитарно-олигархическая система дала метастазы в нижестоящие уровни власти, а остальное произошло почти автоматически. Система востребовала себе тех, кто ей подходил в наибольшей степени. И именно поэтому необходима не война с отдельными губернаторами или всем губернаторским корпусом, а кардинальная, но неспешная реформа политической системы, включая отношения в системе федеральный Центр - субъекты Федерации - местное самоуправление.

Реформа, которая могла бы нормализовать отношения между федеральным Центром и субъектами Федерации, должна идти по двум направлениям. Во-первых, необходимо реформировать систему территориального представительства федеральных органов власти посредством так называемого механизма деконцентрации власти. Деконцентрация - это передача полномочий в рамках отдельного органа или уровня власти на нижние этажи управления для повышения эффективности всей системы.

Начало этому процессу положило создание в стране семи федеральных округов, которые, по сути, являются межрегиональными представительствами федеральной власти и должны действовать в рамках ее компетенции на всей территории страны. Очевидно, что процесс их формирования и становления оказался весьма болезненным, так как неизбежно был связан с новым перераспределением власти и контроля за финансовыми потоками между губернаторами и представителями президента. К его позитивным моментам можно отнести то, что активно начало восстанавливаться единое правовое и отчасти экономическое пространство страны, судебная система. Есть надежда, что с обновлением избирательного законодательства и принятием закона о партиях появится возможность для восстановления единого политического пространства и становления гражданского общества.

В последнее время федеральное руководство явно перехватило инициативу у региональных лидеров, что позволило ему практически беспрепятственно проводить свои начинания. И здесь возникла опасность, что нынешние представители президента в федеральных округах начнут посягать на конституционные права субъектов Федерации. Подобное развитие событий, если оно произойдет, будет негативно влиять на процесс реформ, и допустить этого нельзя. Полномочия представителей президента должны жестко ограничиваться конституционными рамками полномочий федерации. Они должны координировать деятельность представителей всех федеральных министерств и ведомств на региональном уровне и в то же время выстраивать нормальные партнерские отношениях с руководством соответствующих субъектов Федерации ради эффективного решения как общегосударственных, так и региональных проблем.

УЖНА реформа системы власти в самих субъектах Федерации. Невозможно сохранять авторитарно-олигархическую систему на региональном и местном уровнях, когда исполнительная власть концентрирует в своих руках все реальные бразды правления, а представительная и судебная ветви остаются номинальными. Нужно выравнивать степени влияния всех ветвей власти, добиваться независимости судебной власти. Решить эту задачу можно лишь путем сочетания политических и правовых мер, включая более активное участие общефедеральных политических организаций и органов власти в региональных выборах, реформу федеральных и региональных законов, регламентирующих основные принципы формирования органов власти и управления в субъекте Федерации и принципов их взаимодействия с Центром и местным самоуправлением.

Также нужно дать органам власти субъектов Федерации больше самостоятельности в социально-экономической сфере. В первую очередь для этого можно было бы пойти по пути более прямой привязки различных налогов к конкретным уровням власти. Например, налоги на землю, недвижимость, экологию, привязанные к региональным или местным уровням власти (как показывает опыт таких стран, как США, Франция и др.), способствовали бы тому, что региональные власти оказались заинтересованы в более эффективном использовании и вовлечении в рыночный оборот недвижимости (зданий, сооружений и пр.) и земли, в защите окружающей среды и т.д. Федеральный Центр физически не может следить за тем, насколько эффективно используется в такой огромной по территории стране, как Россия, недвижимость и земля. При этом региональные власти должны иметь возможность регулировать эти налоги (по крайней мере в сторону понижения), чтобы использовать их как инструмент воздействия на уровень деловой активности в регионе. В этом случае есть возможность сделать налоговую систему механизмом самофинансирования регионов и начать этим ломку сложившейся системы, когда из 89 субъектов Федерации только 10-12 (по разным оценкам) - доноры, а остальные - реципиенты.

Кроме того, необходимо создать систему цивилизованного финансового и судебного контроля вышестоящих уровней власти органа за нижестоящим. Финансовый контроль мог бы осуществляться посредством формирования в федеральных округах региональных счетных палат, состоящих из представителей федеральной власти и каждого из субъектов Федерации, входящих в округ. Это даст, с одной стороны, возможность обеспечить независимость таких палат от руководства конкретного субъекта Федерации, а с другой стороны, обеспечить представительство этих субъектов в данном контролирующем органе.

Судебный контроль за разрешением споров между различными ветвями власти, а также между гражданами и властью могли бы осуществлять административные суды. Обычные суды, заваленные огромным числом гражданских дел и не специализирующиеся на административных вопросах, сегодня физически не справляются с этой проблемой, а Конституционный суд слишком консервативен и медлителен. В результате вышестоящие уровни власти, выявляя те или иные нарушения в деятельности нижестоящих властей, вынуждены либо вести процесс длительного согласования, либо использовать не совсем законные рычаги административного или финансового воздействия, что создает питательную среду для коррупции. В свою очередь, граждане, предприятия и организации, нижестоящие органы власти - все они оказываются фактически беззащитны перед вышестоящим органом власти в случае нарушения им их прав и свобод, потому что любые их иски и жалобы либо затягиваются, либо рассматриваются в условиях давления на суд.

Но следует отметить, что само по себе преобразование институтов власти и управления, даже по самым современным рецептам, не гарантирует, что они начнут эффективно функционировать в интересах общества и государства, а не тех, кто в них работает. Не менее важно добиваться кардинального улучшения качества самих государственных и муниципальных служащих и моделей управления, которые применяются в органах власти.

Немаловажная проблема - реформа бюрократического аппарата. Сегодня на госслужбу зачастую принимают не в зависимости от способностей кандидата, а по знакомству или по умению приспособиться к сложившейся корпоративной системе. Без изменения сложившейся модели управления и качества персонала органов власти и управления работа по-прежнему будет неэффективна.

Решать проблему качественного обновления бюрократического аппарата, конечно, надо, но не теми методами, которые использовали в последние годы, - одномоментными чистками и сокращениями. Необходимо постепенно внедрять, где это целесообразно, реальную систему конкурсного набора на государственную и муниципальную службу. Но чтобы не превратить ее в очередную фикцию, нужно, во-первых, создать федеральные, межрегиональные и межкоммунальные отборочные комиссии, с тем чтобы отдельные руководители субъектов Федерации и местных органов власти не могли напрямую влиять на них. Они должны работать по возможности автономно от органов власти, подключать грамотных специалистов в вопросах государственного и муниципального управления, которые могли бы непредвзято оценивать возможности того или иного кандидата и принимать решение, исходя из объективных показателей (уровень образования, трудовой стаж, деловые качества и пр.). Эту проблему не решить сразу, но за 5-6 лет можно построить систему, которая позволяла бы способным людям поступать на госслужбу и, самое главное, продвигаться по служебной лестнице.

Еще одно важное условие - создание эффективной системы подготовки и постоянного повышения квалификации российских чиновников. За эти годы основы такой системы в виде сети Академий государственной службы и многочисленных факультетов государственного и муниципального управления уже сложились. Главная проблема этой системы - недостаточная практическая направленность, особенно в таких вопросах, как анализ проводимой политики, управление в условиях постоянных изменений, влияние глобализации на национальном и региональном уровнях. В развитых странах эти вопросы становятся стержневыми при подготовке и переподготовке чиновников.

Что касается еще одной проблемы российской власти - коррупции, то для снижения ее уровня необходимо: последовательно ограничивать возможности прямого влияния органов власти на экономическую деятельность; нормативно ограничить уровень расходов на управление в соответствии с конкретными условиями; более гибкая система оплаты в зависимости от конкретных результатов деятельности; сохранение системы государственных гарантий (пенсия, медобслуживание и пр.) при ужесточении административной и судебной ответственности.

Очевидно, что новое руководство страны пошло по пути обновления чиновничьего аппарата, по крайней мере в верхних эшелонах. Это можно только приветствовать, учитывая, что уровень коррупции в России запределен. Но следует понимать, что простая замена одних чиновников на других, привлечение во власть представителей органов безопасности, силовых структур если и даст какой-то эффект, то весьма краткосрочный. Пока не будут включены механизмы повышения качества чиновника путем конкурсного набора, повышения уровня образования и системы управлении, долгосрочного эффекта не получить. Сами по себе служивые люди могут навести определенный порядок, и за счет этого мы сможем добиться небольшого прогресса, но дальше - пустота. Эти люди, не имея знаний о том, как должен работать чиновник в демократической стране, могут завести реформы в тупик.

О ЭТО не все. Не менее важна реформа самой системы управления. Нашей системе государственного управления свойственна так называемая линейная модель - когда каждый орган власти состоит из ряда департаментов, занимающихся конкретным отраслевым вопросом. Эта модель фактически является основой чрезмерной бюрократизации власти и сегодня изживает себя, так как абсолютно не нацелена на конечный результат. Каждый чиновник и соответствующее структурное подразделение отвечают за какую-то отдельную функцию, но не за конечный результат. В развитых странах сегодня наметился переход к так называемым матричным моделям управления, которые в большей степени нацеливают органы власти и тех, кто в них работает, на достижение конкретного результата. Естественно, что внедрение таких моделей невозможно осуществить административными мерами или нормативным актом. Во-первых, это требует серьезного переосмысления и переформулирования целей и задач, стоящих перед органами власти, определенной их формализации и только в соответствии с этим - формирования в них новой системы управления. Во-вторых, опять-таки нужны новые кадры. Для таких моделей управления необходимы универсально подготовленные специалисты.

И еще одна важная проблема, стоящая перед органами власти. Это механизмы распределения бюджетных средств. Известно, что формирование при местных, региональных органах власти разного рода казенных предприятий есть ни что иное, как способ перекачки бюджетных средств в карманы тех же самых чиновников. Существует мировой опыт конкурсного предоставления бюджетных средств, например, для оказания коммунальных услуг, строительства дорог, зданий и т.д. Реализация этого принципа также требует времени и соответствующей подготовки: формирование независимых профессиональных конкурсных комиссий, разработка формализованных критериев оценки разного рода проектов и критериев их исполнения и т.д.