Николай Макаров
Здание генеральной прокуратуры в Москве на Большой Дмитровке.
В ПОСЛЕДНЕЕ время наши СМИ все чаще внедряют в сознание общества образ прокуратуры как ответчицы за все неудачи в деле обеспечения законности и проведения судебно-правовой реформы, как образ монстра, порожденного коммунистическим режимом. Вывод делается всегда один: нужна прокуратура, повторяющая прокуратуры западных стран. Правда, никогда не указывается, каких именно, что странно: ведь они сильно отличаются друг от друга, и некоторые весьма близки по функциям к российской (подробный анализ этих сходств и различий дан в статье генпрокурора РФ Владимира Устинова "Прокуратура - главный правозащитник страны" на сайте Strana.ru).
Брать пример с Запада призывают и некоторые наши коллеги. Например, Алексей Сурков в статье "Старые кадры. Почему и как надо реформировать прокуратуру" ("НГ", 26.07.2000). Я с большим интересом прочел его статью и сразу же решил, что на нее следует ответить.
Около трети статьи Алексея Суркова занимают публицистические соображения автора о прокуратуре ленинско-сталинского периода. Автор ее крепко бранит, и поделом, так что тут я ему не возражаю. Тем более что ничего нового он не сообщает. Сохраняет Сурков свой публицистический тон и когда переходит к более близким нам застойным временам. Но вот и первая дельная мысль. Сурков пишет: "Создание новой структуры невозможно без тщательного уяснения сути прежней". Давайте займемся этим самым уяснением. Но сначала одолеем излишний трепет перед словом "западный" и вчитаемся в документы проводимых под эгидой Совета Европы международных конференций по проблеме "трансформации прокуратуры в орган, совместимый с демократическими принципами права".
Вена, 1993 г.: "Было бы неправильно пытаться переделывать прокурорскую систему одной страны по принципу другой. Опыт показал сложность создания новой службы в стабильной обстановке. Еще более сложно сделать это во время политических и социальных изменений. Чтобы преуспеть, необходимо понимать важность совместимости любой системы с культурой и историей страны, а также способностью быть понятой обществом, в котором она функционирует".
Будапешт, 1994 г.: "Органы прокуратуры должны быть организованы с учетом социальной и политической ситуации в стране, а также демократическими правовыми традициями государства, при условии приоритета законности и демократии".
Каковы же демократические правовые традиции российской прокуратуры на самом деле, а не в изложении ее хулителей?
Демократические правовые традиции России и российская прокуратура
Кому-то очень хочется представить нашу прокуратуру зловещим порождением коммунистической системы. Жаль их огорчать, но российская прокуратура родилась не в 1922 г., а двумя веками раньше, 12 января 1722 г.
Почти три века назад Петр I установил: "Быть при Сенате генерал-прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые будут рапортовать генерал-прокурору". И позже: "Сей чин яко око наше". Изначально Петр замыслил прокуратуру как особо доверенный орган надзора за деятельностью чиновников, как орган пресечения безнаказанного своевольства столичных и местных правителей, казнокрадства и мздоимства.
Приступая к преобразованию России, Петр I выстраивал фундаментальные опоры государства на основе единства правил управления. При этом цементирование государства он связывал с прокуратурой как оплотом законности и правопорядка.
Так возник самобытный централизованный орган государства с уникальными функциями надзора, обязанный не только выявлять злоупотребления, но и опротестовывать незаконные распоряжения и действия любых учреждений и чинов. Существенно укрепила надзор за законностью действий местных властей и Екатерина II, создав губернские прокуратуры.
Именно тогда, в 18 веке, закладывался фундамент традиций прокуратуры как централизованной системы, осуществляющей, говоря современным языком, надзор за исполнением законов.
Функция надзора, ради которой прокуратура и была создана, на протяжении полутора веков определяла стержневое направление ее деятельности. Именно эта функция вызывает сегодня наиболее ожесточенные нападки. По уверению иного автора, прокуратура была задумана, чтобы "стать правовым Цербером породившей ее большевистской партии". Далеко же глядели цари-реформаторы! Жаль огорчать наших оппонентов, но надзорная функция прокуратуры - не коммунистическая выдумка, а та самая, идущая от Петра I "правовая традиция государства", необходимость учитывать которую подчеркивала Международная конференция в Будапеште.
Да, надзорные полномочия прокуратуры в 1864 г. в ходе судебной реформы были в значительной мере утрачены, и это стало одним из просчетов прогрессивных реформ Александра II. Правда, авторы "Учреждения судебных установлений" 1864 г. попытались как-то компенсировать ограничение прокурорских полномочий.
В похвальном порыве к демократическим ценностям мы не вправе забывать свою родословную. И тем более не вправе повторять ошибки реформы 1864 г. Особенно сегодня, когда состояние законности и правопорядка в стране еще достаточно плачевно! И сталкиваясь с настойчивостью тех, кто подталкивает нас к этим "большим ошибкам", давайте не стесняться задавать вопрос: кому это выгодно?
Что видит не желающий видеть?
Полемический запал - вещь опасная: утрачивается чувство реальности. Трудно поверить, чтобы автор статьи "Старые кадры" действительно считал обеспечение единого правого пространства в стране пустяком, но именно так можно понять его иронию по поводу "единообразного понимания законности".
В 1998 г. в РФ было зафиксировано 2000 случаев несоответствия региональных законов федеральным (сейчас их гораздо меньше). Владимир Путин сказал по этому поводу: "Вырастающие коллизии конституционных и региональных правовых норм - вещь далеко не безобидная. Их постепенное накопление может привести к возникновению критической массы, способной взорвать единое конституционно поле страны... Эта мина замедленного действия должна быть уничтожена".
Надо ясно понимать: прокуратура не подменяет суд, не пытается стать конечной инстанцией законности. Мнение прокурора не является решающим. Он пишет в своем протесте: прошу отменить незаконный правовой акт или привести его в соответствии с законом. Орган или должностное лицо, издавшие незаконный акт, могут признать его неправомерность и удовлетворить протест. Вопрос решается быстро, без длительной судебной процедуры. Высвобождается время суда, столь необходимое для рассмотрения других дел. Лишь в случае отклонения протеста вопрос переносится прокурором на решение суда.
За первые шесть месяцев 2000 г. органы прокуратуры России внесли свыше 60 тыс. протестов и 75 тыс. представлений. Что они опротестовывали? Незаконные акты, принятые представительными и исполнительными органами власти и местного самоуправления, акты различных ведомств, органов контроля и т.п. Около 90% из них по прокурорским протестам были отменены или изменены. Интересно, кого не устраивает такой порядок вещей?
По представлениям прокуратуры за первое полугодие 2000 г. привлечено к материальной, дисциплинарной ответственности и наказано в административном порядке 41 тысяча должностных лиц.
Настоящие доводы у наших оппонентов отсутствуют
Передо мной письмо президенту России, озаглавленное "О прокуратуре" и подписанное одним из руководителей Верховного суда РФ. Вот отрывок из него: "Она (прокуратура. - Н.М.) не только не реформировалась, но и сумела (т.е. исхитрилась, умудрилась! - Н.М.) сохранить в полной мере свою организацию и полномочия, сформированные Сталиным под нужды однопартийного государства". В результате вопреки тому, что происходит "во всем демократическом мире", "прокуратура тратит без заметного эффекта основное время на так называемый общий надзор, который по существу является дублированием функций других государственных и общественных и даже коммерческих (!) структур". Т.е. весь привычный набор ужасов: сталинский вурдалак, несовпадение с западными моделями... Главная же новация такова: надзирая за исполнением законов, прокуратура отбивает хлеб не только у государственных, но и у общественных и "даже коммерческих структур"! А мы и не знали, что перечисленные структуры настолько законопослушны, что ни в каком надзоре не нуждаются. Что же касается картины надзора за исполнением законов, осуществляемого коммерческими структурами, оставляю его живости читательского воображения. Мое такое представить себе бессильно.
И еще из того же письма: "Нереформированная прокуратура превращается в тормоз реформы правовой системе в стране". Двигателем этой реформы у нас изначально была Госдума. В ее стенах также рождаются аналогичные жалобы: дескать, Генпрокуратура оказывает серьезное сопротивление доработке Уголовно-процессуального кодекса, о котором столько говорят последнее время. И никто не вспоминает, что в основу принятого Госдумой в первом чтении еще в 1997 году кодекса положен проект, разработанный именно генпрокуратурой. Да, при подготовке проекта ко второму чтению в него были внесены некоторые положения, с которыми прокуратура не согласна. Но неужели столь всемогущим стал генпрокурор, что законодатель не в силах отклонить, как делал ранее уже не раз, его поправки, которые сочтет необоснованными? Неужели думцы, вслед за автором упомянутого письма, и впрямь считают, что "генеральный прокурор обладает неконтролируемыми полномочиями, которые не имеет ни одно лицо в государстве, даже президент". А вот председатель Верховного суда другого мнения: "Ни одно должностное лицо в стране не имеет такой власти, как судья!" ("НГ", 22.08.2000).
Ради чего высшему должностному лицу государства направляется такое письмо? Ответ прост. Ради того, чтобы внушить: с одной стороны, "нереформированная прокуратура превращается в тормоз реформы правовой системы в стране", а с другой, у государства не хватает средств для надлежащего финансирования именно судебной системы. И незамысловатый вывод: "За счет разумного сокращения штатной численности прокуратуры можно было бы без дополнительной нагрузки на бюджет увеличить число федеральных судей..." И сразу все побудительные мотивы, породившие послание, становятся ясны.
В кривом зеркале
Помимо авторов, с которыми возможна дискуссия, есть и откровенно желтые. О чем бы они ни писали, среди их тезисов непременно будут и обвинения Генпрокуратуры в том, что до сих пор не раскрыт ряд громких, профессионально подготовленных заказных убийств, террористических актов. Кто занимается раскрытием подобных преступлений? Особые службы во всеоружии новейших технических средств, состоящие из специально подготовленных людей, использующих специальные оперативно-разыскные методы. Ими располагают в соответствии с законом МВД, ФСБ, другие спецслужбы. Прокуратуре их иметь не положено: не прокурорское это дело - оперативно-разыскная деятельность. Так установил закон. Давно уже развеян и миф о том, что раскрыто может быть любое преступление. Есть, увы, и такие, что не раскрываются. Свидетельство тому многие страны Запада, где раскрываемость преступлений ощутимо ниже, чем у нас. Разве раскрыто убийство экс-премьера Швеции Улофа Пальме? Разве можно признать раскрытым убийство президента США Джона Кеннеди? И какое расследование убедило скептиков, имеющих свое объяснение гибели принцессы Дианы?
Но ангажированным авторам проще прикинуться дурачками. Их цель - подвести к выводу, что "такая прокуратура нам не нужна и даром". К счастью, наше общество не приемлет подобный вывод. Оно уже давно решило для себя вопрос, нужна ли ему прокуратура. Прокуратура рассматривает больше жалоб граждан по поводу нарушения их прав должностными лицами и управленческими структурами, чем суды. Люди верят прокуратуре и обращаются к ней за помощью и защитой. Прокурор своей деятельностью, главным образом правозащитной, заполняет те ниши, которые не способен заполнить суд.
Сказка про "всесильного коммунистического Цербера"
Чуть ли не главный аргумент поборников демонтажа прокуратуры и ее поглощения судебной системой либо Минюстом - ее былое служение коммунистической системе. Суды, стало быть, этой системе не служили. Да и Минюст, выходит, отсиделся на печке. Воистину интересную историю рассказывает нам автор статьи "Старые кадры". Дескать, чего ждать от людей, исповедующих замшелые идеалы? Между прочим, "старые кадры" в прокурорской системе почти уже вывелись. По субъективным и по объективным причинам их становится с каждым годом, с каждым месяцем все меньше. Причем, скажу прямо, об уходе многих профессионалов сплошь и рядом приходится жалеть. Но жалей, не жалей - время не переспоришь.
Вопрос профессиональной чести любого прокурора - служение Закону. Закону, защищающему права человека, интересы общества и государства. Дабы он мог выполнять этот долг без помех, Закон провозгласил независимость прокурора от какой-либо власти. За вмешательство в прокурорскую деятельность предусмотрена уголовная ответственность.
Да, независимость прокурора имеет пределы. В еще далеком от идеала государстве сохраняется и еще долго будет сохраняться немало рычагов и возможностей влияния на него. Как и на судью, на депутата, на госслужащего. Стоит ли особо выделять в этом ряду прокурора?
Нам еще предстоит привыкнуть к мысли, что мы живем в демократическом правовом государстве, Основной закон которого - один из самых образцовых в мире с точки зрения демократических и либеральных стандартов. Нам еще предстоит дорасти до собственных идеалов. Но эти идеалы свободно избраны нами самими. Подчеркиваю, свободно. Тоталитаризм устранен в нашей стране не с помощью иностранных штыков, как в Германии, Италии или Японии. Мы одолели его на пути внутреннего саморазвития, одолели руками людей, выросших в недрах тоталитарного строя. Именно в этом состоит главная (и замечательная!) особенность современной России.
Совет Европы, безусловно, прав, призывая просчитывать совместимость задуманных реформ с культурой и историей страны, настаивая на том, чтобы реформы были поняты обществом.
У наших "реформаторов" гладко только на бумаге
Разрабатывая концепцию развития прокуратуры новой России, мы подразумеваем, что она должна реформироваться по мере того, как будут формироваться институты правового государства, которым будут передаваться отдельные полномочия прокуратуры. Но до этого, увы, еще достаточно далеко.
Что предлагают оппоненты, причем немедленно? Суммирую:
- лишить прокуратуру полномочий по надзору за исполнением законов;
- функцию надзора за исполнением законов передать судебным органам;
- упразднить в системе прокуратуры следственный аппарат;
- полномочия прокуроров в уголовном судопроизводстве ограничить лишь составлением обвинительного заключения на основании собранных следствием материалов и поддержанием государственного обвинения в суде;
- упразднить прокуратуру как самостоятельный, независимый государственный институт, включив ее в судебную систему или в систему Министерства юстиции.
К чему привело бы осуществление этих предложений?
В условиях, когда должным образом сформированные институты правового государства еще не сложились, прокуратура остается практически единственным органом, способным с достаточной эффективностью противостоять негативным процессам на правовом поле. И если борьбой с преступностью занимаются органы внутренних дел, госбезопасности, налоговой полиции, таможни и ряда других структур, то надзирает за точным исполнением законов лишь прокуратура.
Эта ее роль обеспечивается достаточными полномочиями и приобретенным за многие годы опытом быстрого реагирования на нарушения законности. Очень важен также безвозмездный характер помощи, оказываемой гражданам в устранении этих нарушений.
А что имеется в активе суда, которому предлагают передать эти полномочия? Судебный процесс, длящийся по разным причинам месяцами и годами. Необходимость оплаты дорогостоящей юридической помощи адвокатов.
Но и это еще не все. Обращения гражданина в суд защищает (в случае успеха) лишь его индивидуальные права. Протест прокурора защищает права многих тысяч, а то и миллионов граждан.
О надзоре же суда за законностью в расследовании преступлений и говорить неудобно.
Сможет ли суд, и без того не справляющийся со своими прямыми обязанностями, повседневно отслеживать следственные действия по сотням дел, находящихся в производстве следователей, немедленно устраняя нарушения законности, как это делает прокурор? К тому же, давая обязательные для следователя указания относительно хода расследования (что также делается надзирающим прокурором), суд перестанет быть судом. Не надо путать надзор с судебным контролем за соответствием закону конкретных следственных действий по жалобам заинтересованных лиц на избранную меру пресечения и о санкционировании определенных оперативно-разыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права граждан.
Идея растворения прокуратуры в судебной системе или в системе исполнительной власти (Минюст), мягко говоря, не нова. Но стаж не сделал ее приемлемее. В обоих случаях прокуратура попала бы в прямую зависимость от исполнительной либо судебной власти. А зависимая прокуратура действительно не нужна никому. И если так настойчиво звучат призывы следовать курсу Запада, то следовало бы повнимательнее вглядеться в один из принципов, на которых базируются прокуратуры Западной Европы. Этот принцип сформулирован в документах Венской конференции так: "независимость от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти)".
Мысль о создании единого Следственного комитета на первый взгляд кажется привлекательной. Такой комитет по идее ликвидировал бы пресловутую ведомственную разобщенность следственного аппарата. Однако на нынешнем этапе развития российского общества такую разобщенность отнюдь нельзя рассматривать как серьезное препятствие на пути улучшения организации и качества следствия, да еще требующее немедленной реакции. Наоборот, сохраняющаяся децентрализация следственных структур - дополнительная гарантия защиты человека от произвола единовластия, а общества - от засилья коррупции. Опыт организации следственной работы, например в США, подтверждает эффективность следственной работы в условиях наличия независимых друг от друга следственных структур. То же самое констатируется и в нашей Концепции судебной реформы. Не сбросишь со счета и тот факт, что создание новой структуры потребовало бы крупных денежных и иных материальных ресурсов. И во имя чего? Во имя снижения эффективности следствия в стране?
Тем же, кто ставит вопрос об упразднении в структуре прокуратуры следственного аппарата, то есть о лишении прокуратуры полномочий по расследованию преступлений, стоит заглянуть в "Руководящие указания относительно роли прокуроров", принятые Восьмым Конгрессом ООН по борьбе с преступностью: "Прокурор должен выполнять активную роль в уголовном производстве, включая возбуждение и, там, где это положено по закону и соответствует местной практике, расследование дела, надзор за законностью следствия". Российской практике это как раз соответствует. Как, кстати сказать, и германской.
Закостенелая прокуратура?
Неправда и то, что прокуратура никак не меняется. Очень даже меняется:
- изменены приоритеты прокурорского надзора. Главные усилия прокуроров подчинены задаче защиты прав и свобод человека и гражданина - задаче, наконец-то признанной первостепенной. Впервые за всю историю прокуратуры этому посвящена специальная глава закона о прокуратуре, предоставляющая прокурору максимум соответствующих полномочий;
- несколько сужены общенадзорные полномочия прокуроров. Законодательно установлено: "Органы прокуратуры не вмешиваются в оперативно-хозяйственную деятельность организаций";
-отменена такая форма прокурорского реагирования на нарушения законов, как предписание об их устранении, являвшееся нередко орудием такого вмешательства;
- упразднено право прокурора приостанавливать действие опротестованного им правового акта;
- вышестоящие прокуроры лишены права отзыва протестов, внесенных нижестоящими прокурорами. Это было сделано в противовес конъюнктурным устремлениям руководящего звена;
- решения прокурора, нарушающие права граждан, могут быть обжалованы в суд, чего раньше не было;
- деятельность прокурора при осуществлении правосудия выведена за рамки надзора. Из лица, надзирающего за законностью рассмотрения дел судами, он превратился в равноправного участника процесса.
Нашим хулителям все это, бесспорно, известно, но они делают вид, будто ни о чем таком не слышали. Что ж, такова участь прокуроров. Весьма актуально звучат слова Роберта Колвилла, одного из окружных прокуроров США: "В силу своей должности прокурору приходится принимать непопулярные решения, но недопустимо спекулировать на этом, превращая прокурора в козла отпущения для политических противников".
Отметив сложное положение, в котором находится прокуратура, президент России в выступлении на координационном совещании генпрокуроров стран СНГ осудил практику двойного стандарта, когда "от нее (прокуратуры. - Н.М.) все всего требуют. С одной стороны - соблюдения и надзора за законностью, а с другой - каких-то политических решений. Само общество время от времени то настойчиво призывает к безусловному соблюдению закона, то потом начинает удивляться и задаваться вопросом, совершенно не лежащим в контексте демократических институтов: как же какой-то там прокурор... посмел выписать постановление на арест, произвести обыск, только что не говорят слова "ничтожный".
В прокуратуре, как и в любом живом организме, случаются сбои. Она далека от совершенства, на что есть свои причины: объективные, от нас не зависящие, и субъективные, которые мы стремимся устранить. Но только не путем сворачивания ее функций и полномочий.
Повторю слова генпрокурора РФ Владимира Устинова: "Сегодня прокуратура - главный правозащитник России". Да, главный правозащитник, причем в самом буквальном смысле слова. Она защищает Право и права. Ослабление прокуратуры, лишение ее основных полномочий, то есть ее фактическое уничтожение, на руку людям, которые боятся закона, или тем, кто, осознанно или нет, выражает их интересы.
