Владимир Вострухин -Виктор Николаевич, вам нынешние дни не напоминают - по политическим ощущениям - весну 1993-го? Тогда съезд народных депутатов принял решение ввести в действие Конституцию в полном объеме. Это означало ограничение власти президента и фактически вводило главенство закона и ничье более. Что было потом - известно.
Действительно, что-то, напоминающее весну 93-го, есть. Но есть и весьма существенная разница. Тогда верховенство закона провозгласил парламент, а теперь это сделал президент. Путин не устает повторять: закон един для всех, нет ничего выше закона.
- Если повторять "халва, халва", во рту сладко не станет...
- Не скажите. Мы ведь повторяли последние пятнадцать лет: "что не запрещено законом, то разрешено". Это, по сути, анархистский принцип. И мы получили-таки реально анархическое государство, в котором можно "угонять" за границу десять-двадцать миллиардов долларов ежегодно - и этот факт лишь будет констатироваться в отчетах Центробанка, можно совершать заказные убийства и быть уверенным, что тебя не найдут. Говоря "закон превыше всего", президент провозгласил принцип, который он намерен отстаивать и проводить в жизнь.
- Но, насколько мне известно, идея изменить порядок формирования Совета Федерации принадлежала лично Путину. А вы, как я слышал, считаете новый порядок не вполне конституционным.
- Да, это так. В 3 статье Конституции ясно сказано, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Так вот, главу администрации региона народ выбирает и через него осуществляет свою власть. Значит, место губернатора в Совете Федерации - законно. То же самое можно сказать о спикере местной законодательной власти. А вот о новых членах Совета Федерации, которые никем не избраны, этого не скажешь. Убедиться, что это не праздный разговор, можно, посмотрев, как грамотно, конституционно устроен у нас в стране институт представителей президента. Да, они представляют президента России в Госдуме, в Конституционном суде, в федеральных округах, наконец. Но ведь они не голосуют вместе с избранными депутатами в Госдуме, верно? Не представитель президента обладает правом вето, а только сам президент. Не представитель президента отвечает перед российскими избирателями, а президент. Представитель отвечает только перед самим президентом. А в случае с Советом Федерации получится, что верхнюю палату парламента займут некие, несомненно, уважаемые, люди, которым жители регионов полномочий представлять их интересы не давали. Займут - и будут голосовать "за" или "против" того или иного закона в государстве от имени жителей регионов. И это при том, что представители президента упомянуты в Конституции, то есть легитимны, а о назначенных представителях руководителей регионов в ней нет ни слова. Зато, кстати сказать, Конституция в 3 же статье, в пункте 4, говорит, что присвоение властных полномочий преследуется по федеральному закону.
- Тем хуже для Конституции. Процесс-то уже пошел. А вы, Виктор Николаевич, сами себе противоречите. С одной стороны, утверждаете, что президент намерен добиваться верховенства закона, а с другой - приводите весьма серьезный пример несоответствия этого принципа и действий президента.
- Вообще, я не стал бы в таком тоне высказываться об основном законе страны. Что значит - "тем хуже для Конституции?.." Другое дело, что реальная жизнь достаточно часто ставит вопросы, которые не предусмотрены Конституцией. Да что далеко ходить за примером - скоро у нас с Белоруссией будет единый эмиссионный центр, объединенный банк. А в статье 75 Конституции записано: "Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются". Примеров таких можно привести множество, практически из любой главы нашей Конституции.
- Но если Конституция и жизнь не соответствуют друг другу, надо что-то менять - или жизнь, или Конституцию. Проще, по-моему, поменять Конституцию.
- Согласен - если только слова "поменять Конституцию" мы понимаем одинаково. Я против ревизии действующей Конституции. Все изменения должны проходить именно в ее рамках, эволюционно, без каких-либо очередных "переломов" и "скачков". Как сказал Путин нашим военным, экспериментировать можно на крысах, но не на людях.
- Ну а сейчас назревшие серьезные изменения - это что?
- Давайте, например, посмотрим, как формируются органы исполнительной власти в США, Италии, Японии, других государствах и сравним с нашей структурой. В каких-то странах есть премьер-министр, где-то его нет и тогда во главе правительства стоит президент. Где-то премьер назначается президентом, где-то премьер избирается тем или иным способом. Везде, разумеется, есть министры. Но практически ни в одной стране с развитой демократией и устоявшимся государственным административным аппаратом не существует таких странных институтов, как "вице-премьеры" и "первые вице-премьеры". Во Франции, правда, есть один вице-премьер. У нас же их - вагон и маленькая тележка. Необходимость всех этих "вице" всегда объяснялась нам, руководителям регионов, тем, что мол, надо иметь систему сдержек и противовесов. Давайте, однако, посмотрим, что происходит, когда, например, за экономический блок отвечает человек с одними взглядами, а за финансовый блок - человек с противоположными взглядами. Вокруг них, соответственно, формируются команды с соответствующими предпочтениями. За этими предпочтениями, разумеется, тянется длинный шлейф экономических интересов - это, вообще, тема отдельного и весьма серьезного разговора. Так вот, между двумя этими "первыми вице" с самого начала существует полное взаимонепонимание. А затем, в процессе работы, возникает напряжение, которое быстро доходит до откровенной административной войны. Как яркую иллюстрацию можно вспомнить двух наших "первых вице", гремучую смесь Чубайс-Сосковец.
Такая ситуация означает для населения страны, для производства, для стабильности экономики, для самой возможности реформирования и развития страны катастрофу. Ведь в жизни экономика и финансы неразделимы. А на самом верху их взяли и разделили, да еще заставили бодаться друг с другом. В это бодание автоматически вовлекается большая часть политической элиты в Центре и на местах, в парламентах и в экономике...
Или взять структуру министерства. У министра - по двенадцать-пятнадцать заместителей!..
- А семь федеральных округов - шаг к эффективной структуре исполнительной власти?
- Может быть, да, может быть и нет. Смотря, как дальше дело пойдет. Они ведь пока не закреплены в Конституции. И полномочные представители президента в округах - это чиновники, чьи функции пока четко не определены.
- Само слово "полномочные" означает, что президент делится с ними своими полномочиями.
- Конечно. Но давайте посмотрим статьи Конституции с 81 по 91 включительно, где перечислены полномочия президента. Какие свои полномочия он может делегировать представителям в округах? Не право же принимать решение об отставке правительства? И не право утверждать военную доктрину. Или, может быть, право ставить перед Госдумой вопрос об освобождении от должности председателя Центробанка?.. Внимательно изучив все до единого конституционные полномочия президента, можно сказать: его окружным представителям они не нужны. А все, что им могло бы понадобиться, находится или в ведении правительства, или губернаторов, или других, уже имеющихся конституционных органов власти. На этой основе уже возникли первые конфликты. Президент тут же отреагировал, публично пояснил представителям, что округа - это, во-первых, не новые республики в составе России. Во-вторых, вмешиваться в хозяйственную деятельность губернаторов не следует. Но конфликты все равно возникают и будут возникать, потому что функции представителей не ясны, а отрабатывать зарплату им надо.
- Может, отменить этих представителей совсем?
- Это вопрос не ко мне. И вообще, зачем такой вопрос ставить? Создание округов - не спонтанное решение президента. Насколько мне известно, о создании Северо-Кавказского округа он думал еще тогда, когда работал в администрации президента. Я говорю лишь о том, что необходимо, не откладывая, определить круг обязанностей представителей в округах, принципы и порядок их взаимоотношений с властью на местах. Причем не ради самих представителей, а с пользой для управления страной. Например, семь лишних контролеров в стране точно не нужны, контроль от этого эффективнее не станет, как раз наоборот. И совершенно точно нельзя слушать горячих голов вроде Жириновского, которому вынь да положь семь субъектов Федерации. Наши соседи, финны - те, действительно, укрупнились, из двенадцати своих губерний оставили пять. Но ведь они объединили мелкие субъекты. А остальные не тронули.
Укрупнение же регионов при российских масштабах вполне может оказаться вредным. У нас существенную роль играют не только численность населения, не только специализация того или иного района, но и наличие инфраструктуры, и просто расстояние, на которое нужно возить людей и грузы. Если, скажем, ради улучшения управления создать единый Северо-Западный округ, он окажется реально неуправляемым.
- У вас есть проект реформирования исполнительной власти?
- При Ельцине я написал подробную записку с конкретными систематическими предложениями. Этот текст существует, он не потерял актуальности, поскольку эффективная структура власти - штука не сиюминутная. Борис Николаевич все прекрасно понял и поддержал меня.
- И что же?
- В соответствии с системой властных взаимоотношений моя записка с принципиальной поддержкой Ельцина была направлена главе правительства Черномырдину и главе администрации президента Филатову. Они не поддержали.
- Допустим, ваши предложения прошли, сформирована новая структура исполнительной власти. И что тогда будет?
- Появится один из элементов демократического устройства общества. Только без других элементов он все равно работать не сможет. Как минимум, необходимо становление и развитие местного самоуправления, пересмотр системы выборов в парламенты разных уровней, также должно быть прописано в Конституции и произойти перераспределение полномочий между президентом и парламентом - в сторону парламента. Приходится, конечно, иметь в виду, что необходимый механизм для внесения поправок в Конституцию - Конституционное совещание - нашим парламентом до сих пор не создан. Закон о Конституционном совещании до сих пор не принят. Тем не менее, передача части власти от президента к парламенту - общемировая тенденция.
- Почему?
- Потому что демократия измеряется не количеством партий в стране, не наличием рыночной экономики и не правом богатого человека купить себе газету, телевизионный канал или Курильские острова. Демократия - это прежде всего гарантируемая государством система правовых отношений внутри государства - между его частями, то есть субъектами Федерации, между государством и гражданами и граждан государства между собой. Конечно, такая система должна основываться на уважении прав и свобод человека. В той же Финляндии глава государства, если он социал-демократ, никогда не назначит губернатором коллегу по партии в тот регион, где граждане традиционно голосуют за центристов. А если парламент страны выразит недоверие какому-либо министру, президент обязан снять его с работы - так написано в законах Финляндии. Это, кстати, к вопросу о полноте ответственности министра за функционирование отрасли и бюджетные средства.
- Если вернуться в Россию - какие, конкретно, функции наш президент, по вашему мнению, мог бы передать парламенту?
- Первый шаг - установить такой конституционный порядок, при котором партия или блок партий, победившие на выборах в Госдуму, имеет право сформировать правительство.
- Но какой смысл?.. В США, например, правительство формирует президент. И ничего.
- В США президент идет на выборы от одной из двух партий. То есть правительство все равно формирует победившая партия. У нас же выборы в парламент и выборы президента не взаимообусловлены. Тот порядок разделения ответственности между ветвями власти, который существует сегодня -продолжение устойчивой системы безответственности.
- Эта мысль, как минимум, не очевидна.
- Пожалуйста, можно подробнее. Политическая борьба - это борьба за власть. Каждая партия участвует в выборах для того, чтобы получить власть в стране в свои руки. Во время предвыборной кампании она предлагает обществу свою программу, дает избирателям обещания. Став самой крупной фракцией в нижней палате, принимает соответствующие законы, чтобы выполнить эти обещания. Но, во-первых, принятие закона - это длительный процесс...
Допустим, закон принят. А что дальше?.. Надо же, чтобы этот закон начал работать, нужны практические действия по этому закону. Помните, как руководитель движения НДР Виктор Черномырдин похлопал по плечу своего нового министра, коммуниста Тулеева, и сказал: "Наш парень!". И действительно, у министра нет выбора, он обязан действовать в рамках политики правительства. Иначе министр вообще ничего не сможет сделать и работать там не сможет. Тулеев и не смог - человек с левыми взглядами в правом правительстве.
То есть при существующей системе разделения властей получается так, что все предвыборные обещания партийных лидеров - заранее обдуманный обман. Конечно, партии, вошедшие в парламент, пытаются хоть что-нибудь из предвыборной программы хоть как-нибудь осуществить. Но эти попытки всего лишь превращаются в фактор нестабильности.
- Думаю, все-таки, любой президент хотел бы иметь "своего" премьер-министра.
- Вариант, когда президент назначает премьер-министра достаточно отработан в других странах. Сначала по кандидатуре премьера идут консультации с партией, победившей на выборах и только потом делается окончательный выбор. То есть, опять-таки, руководитель правительства оказывается ответственен не перед одним лицом, а перед партией, представляющей весьма значительную часть общества, и перед парламентом.
А что депутаты сейчас отвечают своим избирателям, когда те приходят с просьбами и жалобами на местную или федеральную администрацию? Извините, отвечают, мы закон приняли, а вашей повседневной жизнью, граждане, занимается исполнительная власть. Мы на нее никакого влияния не имеем. Можем, конечно, послать депутатский запрос, но это долгая песня... Удобна такая система для человека, не обремененного чувством ответственности? Конечно, удобна. А избиратель смотрит на депутата непонимающими глазами: как же так, я тебя избрал, чтобы ты защищал мои интересы, а ты говоришь, что не можешь. И в следующий раз на выборы не идет. А если бы победившая на выборах партия формировала правительство, интерес к парламентским выборам значительно возрос бы. Избиратели гораздо тщательнее подходили к вопросу "за кого голосовать".
Другая сторона этой медали - полная безответственность правительства. Члены кабинета не отвечают перед народом - он их не избирал. Они не отвечают перед партией - она их на ответственный пост не выдвигала.
- Зато они отвечают перед законом, перед премьером, перед президентом...
- Еще можно вспомнить, что они отвечают перед тем, кто их порекомендовал премьеру или президенту. Не та эта мера ответственности, которая положена государственному человеку. Министр или премьер-министр - фигура политическая. И ответственность должна быть прежде всего политическая. Перед законом же министр и премьер могут ответить разве что как наемные работники, и даже менее того. Кто-нибудь понес наказание за "черный вторник" или за августовский дефолт, когда ответственность полностью легла на премьер-министра? Ответ: нет.
Для госслужащего такого уровня совершенно не достаточно отвечать перед законом. Кабинет министров страны должен кого-то представлять. Наше правительство никого не представляет. Соответственно, ни перед кем не отвечает. Посмотрите, с какой настойчивостью оно вот уже несколько лет проталкивает через парламент свой вариант Закона о земле, Земельного кодекса. Не буду повторять всю аргументацию правительственных чиновников. И нет смысла им возражать. Они попросту говорят не о том - не о тех реальных процессах, весьма опасных для российского государства, которые начнутся, если право свободной купли продажи земли станет реальностью. Как только Россия станет торговать главным богатством любой страны - территорией - она тут же лишится побережья Черного моря, Курильских островов, Калининграда. Их попросту купят через подставных лиц-граждан России, те, кто не пожалеет за подобные приобретения никаких денег. Правящая партия, которая сформировала правительство, просто не допустила бы ни реформ типа гайдаровских, ни потери Крыма, Севастополя или Северного Казахстана, ни законов, предполагающих распродажу территории страны.
- Но, согласитесь, какой президент добровольно откажется от власти? У него же будут связаны руки.
- Это сейчас наш президент связан по рукам и ногам. С кого ему спрашивать за неисполнение законов страны и его собственных указов правительством? Он ведь сам подбирал себе премьера. Значит, сам и виноват, не так ли? Если же правительство сформировала правящая партия, президент всегда может отправить это правительство в отставку. И ответственность за те серьезные недостатки, которые повлекли отставку, будет уже нести та партия, которая предложила и премьера, и правительство. Понимаете, при таком построении системы власти уровень ответственности всех людей, имеющих властные полномочия, возникает совершенно другой, гораздо более высокий. А это очень полезно для страны.
Есть и еще один важный момент, касающийся лично президента. Пытаться реформировать закрытую систему власти, находясь внутри этой системы, совсем небезопасно.
