Юрий Воронин В ЛЮБЫХ общественных формациях экономика не может эффективно функционировать, если она не служит - прямо или косвенно - своему естественному назначению: удовлетворению потребностей человека, росту доходов и национального благосостояния. Поэтому совершенно справедливо, что основными задачами бюджетной политики в 2002 г. в Бюджетном послании президента названы поддержание устойчивых темпов экономического роста и снижение социального неравенства. Другими словами, выгоды от экономического развития страны должны получать все, а не только элитные слои общества.
Как эти задачи отражены в бюджете-2002?
По всем СМИ прошли победные реляции правительства о необыкновенной привлекательности бюджетных проектировок в социальной сфере, о запланированном росте расходов на образование и здравоохранение, культуру и искусство.
Между тем в заключении, подготовленном Счетной палатой Российской Федерации на проект федерального бюджета 2002 г. в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, делается несколько иной вывод.
Анализ соотношения расходов федерального бюджета на социальные нужды с другими расходами показывает, что эта сфера по-прежнему выступает в роли пасынка. Относительное сокращение социальных расходов при их декларируемом абсолютном увеличении свидетельствует о продолжающейся практике финансирования социальной сферы по остаточному принципу.
Так, удельный вес расходов на социальную сферу и науку, утвержденных Федеральным законом "О федеральном бюджете на 2001 год", составляет 17,8% от общих расходов бюджета, а проектом федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" предусмотрено 16,4%. При этом доля в федеральном бюджете таких разделов, как "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу", "Здравоохранение и физическая культура", "Социальная политика", сокращается.
Расчеты показывают, что обещанное правительством увеличение заработной платы в 1,89 раза работникам бюджетной сферы реально обернется в лучшем случае 40-процентным ее приростом. Чтобы почти в 2 раза повысить оплату труда врачей, учителей, научных сотрудников и других людей, получающих зарплату из бюджета, заложенных в проекте федерального бюджета средств явно недостаточно.
На предстоящий год ассигнования по разделу "Социальная политика" предусмотрены в сумме 406,3 млрд. руб., что в 3,8 раза больше, чем было утверждено на 2001 г. Но что скрывается за этим увеличением?
Прежде всего отметим, что претерпела существенные изменения структура самого раздела "Социальная политика". Так, в этом разделе по подразделу "Социальная помощь" отражено сквозное перечисление в бюджет Пенсионного фонда единого социального налога в сумме 257,5 млрд. руб. для выплаты базовой части трудовой пенсии. А это 63% от расходов, предусмотренных на оказание социальной помощи. В федеральном бюджете 2001 г. этих расходов не было, следовательно, говорить об увеличении на 257,5 млрд. руб. социальной помощи населению по меньшей мере некорректно. Также по подразделу "Социальная помощь" в 2002 г. будут финансироваться расходы по возмещению вреда инвалидам чернобыльской и других радиационных катастроф, расходы по преодолению последствий аварий и катастроф, проходившие в предыдущих бюджетах по другим подразделам.
Из раздела "Социальная политика" исключен подраздел "Молодежная политика", расходы по которому в сумме 106,9 млн. руб. учтены в разделе "Образование". Средства, выделяемые на реализацию молодежной политики, остались практически в прежних объемах (с учетом индекса-дефлятора), только отражаются они в бюджете в других строчках.
В качестве положительных моментов по разделу "Социальная политика" можно было бы отметить тот факт, что на финансирование учреждений социального обеспечения и службы занятости в 2002 г. предусматривается направить 3,9 млрд. руб. - на 30% больше ассигнований, утвержденных на 2001 г. Однако данное увеличение связано в основном с индексацией заработной платы работников социальной сферы.
А вот финансирование мероприятий активной политики занятости населения обеспечивается не в полной мере. Более того, эти расходы в последние годы снижаются: с 6,1 млрд. руб., утвержденных на 2000 г., до 1,7 млрд. руб., предусматриваемых на 2002 г.
Между тем в течение 2002-2004 гг. ожидается уникальная возможность для экономического роста: в связи со вступлением в трудоспособный возраст поколения, родившегося в середине 80-х гг., увеличится численность экономически активного населения. Следовательно, было бы целесообразно предусмотреть ассигнования на активную политику занятости населения не ниже уровня 2001 г. Недооценка значимости указанного фактора может привести к негативным социальным последствиям и увеличит нагрузку на бюджет 2003 г.
Таким образом, если привести расходы по разделу "Социальная политика" бюджета на 2002 г. в сопоставимые условия с утвержденными показателями бюджета-2001, то их доля в общих расходах федерального бюджета уменьшается с 8,94% до 7,95%. Это никак не свидетельствует о повышении социальной направленности федерального бюджета на 2002 г.
По-прежнему самой социально незащищенной частью населения остаются граждане пожилого возраста. Федеральная целевая программа "Старшее поколение" принята с целью оказания помощи пожилым людям в решении наиболее острых проблем. Однако помимо того, что программа постоянно недофинансируется, проектом бюджета предусмотрено уменьшение объемов ее финансирования на 18,1% по сравнению с 2001 г.
Аналогично сокращаются по сравнению с 2001 г. объемы финансирования программ "Дети-инвалиды" (на 26,8%) и "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних" (на 43,3%). В то же время анализ статистических данных показывает, что из года в год ситуация с детьми-инвалидами и детской безнадзорностью не улучшается. Расходы на финансирование мероприятий по организации оздоровительной кампании детей и подростков определены в сумме 502 млн. руб., что на 98 млн. руб. меньше расходов, которые значатся в Федеральном законе "О федеральном бюджете на 2001 год". Обоснования такого уменьшения в материалах к проекту федерального бюджета не представлены.
В материалах к проекту федерального бюджета на 2002 г. правительство подчеркивает, что "наращивание инвестиций в человеческий капитал - образование и здоровье граждан, науку и культуру" стало основой формирования расходов на социальную сферу.
Да, действительно, расходы проекта федерального бюджета на 2002 г. по разделу "Образование" впервые имеют столь ярко выраженный социальный приоритет: предусматриваемые объемы финансирования превышают вложения в национальную оборону. Наконец-то правительством сделан шаг к восстановлению интеллектуального богатства нашего общества. Однако тот факт, что расходы на образование формировались в условиях отсутствия норм и нормативов финансового, материально-технического и иного ресурсного обеспечения системы образования, сыграл с правительством плохую шутку.
Проект федерального бюджета не обеспечивает бюджетными ассигнованиями ряд концептуальных проблем образования.
Так, Федеральной программой развития образования предусматривается ежегодное включение в ведомственную структуру расходов Минобразования России на финансирование научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ не менее 20% от общей суммы расходов по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу". В проекте данное требование не выполнено.
Расходы на стипендии предусмотрены в проекте бюджета без учета их повышения, то есть сохраняется их крайне низкий уровень - всего лишь 5-14% от прожиточного минимума трудоспособного населения и значительно ниже устанавливаемого на 2002 г. минимального размера оплаты труда.
Здравоохранение. В проекте федерального закона "О федеральном бюджете на 2002 год" расходы по разделу "Здравоохранение и физическая культура" определены в сумме 30,7 млрд. руб., или на 38,2% больше по сравнению с расходами, утвержденными на 2001 г.
Между тем анализ показывает, что предусмотренные объемы бюджетных ассигнований не обеспечат финансирование системы здравоохранения в достаточных для сохранения и улучшения здоровья населения размерах. Так, их доля по сравнению с бюджетом 2001 г. по отношению к ВВП практически не изменилась - 0,29%. При этом в общей структуре расходов федерального бюджета по сравнению с 2001 г. она уменьшается с 1,86% до 1,64%.
Основными проблемами, стоящими перед здравоохранением, по-прежнему остаются высокие показатели смертности, заболеваемости и инвалидности населения.
С 1995 г. наметилась тенденция к улучшению этих показателей, но позитивные изменения были минимальными. В 1999-2000 гг. ситуация вновь заметно обострилась. Выросли показатели смертности от инфекционных и паразитарных болезней, болезней органов дыхания. Продолжает ухудшаться здоровье женщин и детей, что должно вызывать у правительства особую озабоченность в связи со сложной демографической ситуацией в Российской Федерации.
Однако расходы на здравоохранение определены "от достигнутого": за основу расчетов предельных объемов бюджетного финансирования приняты утвержденные показатели 2001 г., скорректированные на рост тарифов на топливно-энергетические ресурсы в 1,6 раза и индексацию заработной платы работникам бюджетной сферы в среднем в 1,89 раза. При этом расходы на питание, приобретение медикаментов и прочие материальные расходы не индексировались. Правда, в ходе согласования в Минфине России объемов бюджетного финансирования ряду министерств и ведомств расходы по отдельным предметным статьям были увеличены. Так, например, на 31,3% были увеличены расходы на питание Минздраву России. Но и с учетом этого стоимость среднесуточного набора продуктов для одного больного составит всего лишь 43,3 руб.
Анализ программной части проекта федерального бюджета показывает, что по разделу "Здравоохранение и физическая культура" на выполнение программных мероприятий предполагается направить 2,1 млрд. руб., или на 56,3% больше, чем в 2001 г. При этом на реализацию федеральной целевой программы "Вакцинопрофилактика" предусматривается ассигновать 16,1 млн. руб., то есть тот объем, который был определен паспортом программы еще в 1998 г.
Учитывая ежегодную тенденцию к росту заболеваемости населения Российской Федерации отдельными инфекционными заболеваниями, управляемыми средствами вакцинопрофилактики, а также значительный рост потребительских цен за 1998-2001 гг., необходимо увеличить объем финансирования указанной программы в 2-2,5 раза.
Наука. Несмотря на неоднократно подчеркиваемую президентом приоритетность финансирования науки, проект федерального бюджета на 2002 г. предусматривает сокращение государственной поддержки научно-технического потенциала страны.
Намечено выделить в 2002 г. на финансирование расходов по разделу "Фундаментальные исследования и содействие научно-техническому прогрессу" 29,4 млрд. руб., или 1,57%, к общим расходам федерального бюджета, что на 0,28% ниже, чем в 2001 г.
Впервые с 1992 г. нарушено сложившееся соотношение между фундаментальными и прикладными исследованиями. Если в 2001 г. доля затрат на фундаментальные исследования составляла 48,4%, то в 2002 г. она равна 52,3%. В проекте федерального бюджета заложено снижение государственного стимулирования инновационной деятельности, уменьшение государственного влияния в согласовании интересов различных секторов науки и промышленности.
Связанные с научными исследованиями расходы федерального бюджета - приобретение материалов, реактивов, научного оборудования, экспедиции, издание научных трудов и т.п. - сохраняются на уровне 2001 г., что означает их сокращение не только в относительном (по доле в составе общих расходов), но, с учетом инфляции, и в абсолютном выражении.
Одной из актуальных проблем научно-технической политики на протяжении всего периода реформ остается необходимость формирования эффективного государственного сектора науки. В то же время параметры федерального бюджета и порядок индексации расходов федерального бюджета на 2002 г. говорят о том, что реструктуризация научных учреждений будет в очередной раз проведена формально и сведется, в частности, к незначительному сокращению численности сотрудников академий и их управленческого персонала, к искусственному объединению отдельных институтов.
В проекте федерального бюджета на 2002 г. менее чем на 20% проиндексированы заработная плата работников, выполняющих научные исследования по приоритетным направлениям научно-технического прогресса и контрактам, а также расходы на коммунальные услуги для проведения указанных работ.
Не нашли отражения в проекте федерального бюджета на 2002 г. и такие важные для российской науки проблемы, как привлечение в исследовательские организации талантливой молодежи, "утечка умов", в том числе и отток молодых ученых за рубеж. Те потери, которые Россия несет от "утечки умов", эквивалентны доходам от экспорта сырья.
Проблемы научной молодежи усугубляются другими параметрами бюджета 2002 г. - мизерными средствами на строительство и приобретение жилья для молодых ученых, прекращением финансирования детских садов в Академгородках РАН.
При наличии столь серьезных проблем эйфория от социальной переориентации бюджета, на наш взгляд, преждевременна.
Если возникает необходимость внести коррективы в финансирование разделов социальной сферы и науки бюджета 2002 г., то где взять деньги на эти цели?
В последние годы прогнозы основных макроэкономических показателей и доходов федерального бюджета не отличались точностью.
Так, прогнозируемый на 2002 г. объем ВВП по-прежнему консервирует высокую долю теневого сектора в экономике. Нельзя не напомнить о том, что при обосновании "плоской" шкалы подоходного налога сторонники отказа от прогрессивной шкалы выдвигали существенный аргумент - создание более благоприятных условий для выхода капиталов из тени. На второй год действия этой шкалы следовало бы предусмотреть прирост ВВП за счет легализации части теневого бизнеса и принять меры для увеличения отражаемого официальной статистикой объема ВВП, а значит, доходов бюджетов всех уровней и внебюджетных фондов. Однако эти резервы при разработке бюджетных проектировок не учитывались.
В расчетах правительства существенно занижен объем доходов федерального бюджета. Доходы федерального бюджета, исходя из их доли в структуре ВВП на уровне 18,85%, предусматриваются в объеме 1998 млрд. руб. С учетом более точного определения основных макроэкономических показателей, а также реальной возможности легализовать хотя бы треть теневого бизнеса доходы федерального бюджета должны составлять как минимум 2200 млрд. руб.
В материалах к проекту федерального бюджета занижаются фонд заработной платы, прогнозная и ожидаемая (базовая) среднемесячная заработная плата одного работника. Если в 2001 г. фонд заработной платы, по оценке правительства, должен составить 1795 млрд. руб., или на 31% больше фактического уровня 2000 г., то реально за первое полугодие текущего года увеличение фонда заработной платы по сравнению с первым полугодием прошлого года составило 1,47 раза. Анализ динамики фонда оплаты труда показывает, что в целом в 2001 г. он должен увеличиться не менее чем в 1,42 раза и составить более 1950 млрд. руб. (на 155-160 млрд. руб. больше оценки правительства).
Правительством также занижена оценка среднемесячной номинальной начисленной заработной платы на одного работника в 2001 г. Ожидается, что она будет равна 2935 руб. В то же время, по данным Госкомстата России, в первом полугодии 2001 г. начисленная среднемесячная заработная плата уже достигла 2942 руб. Расчеты и анализ динамики среднемесячной номинальной начисленной заработной платы показывают, что за год она сложится в сумме 3140-3160 руб.
В целом фонд заработной платы в 2002 г. должен возрасти по сравнению с 2001 г. на 525-560 млрд. руб., или на 27-29%, и составить 2475-2510 млрд. руб. Проведенные расчеты показывают, что занижение прогнозируемого фонда оплаты труда на 315-330 млрд. руб. привело к занижению доходов консолидированного бюджета, Пенсионного фонда, Фонда социального страхования и Фонда обязательного медицинского страхования. Так, поступления в бюджет только по налогу на доходы физических лиц занижены на 41-43 млрд. руб.
В прогнозе прожиточного минимума на 2002 г. не учтен в полной мере переход на новую систему оплаты жилищно-коммунальных услуг. Между тем удорожание жилищно-коммунальных услуг, увеличение расходов значительного числа граждан в связи с предполагаемым принятием федерального закона о трансформации натуральных льгот в денежную форму и предоставление льгот на основе адресного подхода должны были бы найти полное отражение в бюджетной политике.
Прогнозируемый рост прожиточного минимума на 113,8% (1695 руб.) ниже роста потребительских цен на 1,2 процентных пункта, а должен быть выше. Как показывает анализ, предусматриваемый значительный рост платежей за жилье и коммунальные услуги, являющихся составной частью потребительской корзины, вызовет увеличение прожиточного минимума. По расчетам Минтруда России, отвечающего за этот показатель, прожиточный минимум должен составить 1763 руб., или с ростом на 118% к ожидаемому уровню 2001 г.
Занижение величины прожиточного минимума преуменьшает реальную численность граждан, проживающих за чертой бедности, что отнюдь не способствует снижению социальной напряженности и оказанию активного воздействия на экономическое развитие страны.
Обеспечение действительной реальности бюджета, в том числе возможности увеличения его доходной части, использование бюджета как инструмента финансового контроля за целевым расходованием государственных средств позволят в полной мере реализовать положения Бюджетного послания президента Российской Федерации.
