Режим контролируемого плюрализма

Владимир Путин и Эдуард Россель. Влиятельные региональные лидеры – постоянные собеседники президента.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

В последнее время, особенно после выборов в Государственную Думу и на фоне перемен в правительстве, экспертное сообщество активно обсуждает вопрос об особенностях политического режима Владимира Путина. Мнения высказываются разные. Президент, считают одни, рационализировал российскую политическую систему и отказался от использования «политической чрезвычайщины» времен Бориса Ельцина. В современной России полностью отстроена властная вертикаль и создана «моноцентричная модель» власти, утверждают другие. Но эти подходы, на мой взгляд, не вмещают всего многообразия политических связей и взаимозависимостей, являющихся частью нынешней политической системы.

Элитный фактор

Политический режим Ельцина основывался на «либеральном компромиссе» главы государства с элитами регионов и бизнеса. Влиятельные группы интересов обязывались экономически и политически поддерживать российскую власть, а взамен получали обширные ресурсы и статус автономных политических субъектов. Второй российский президент не хотел продолжать этот опыт. «Свобода от элит» – так в самом общем виде можно определить избранную им политическую линию. Президентская стратегия предполагала дистанцирование от влиятельных групп интересов и формализацию отношений с ними. Взаимодействие государства с влиятельными элитами бизнеса и регионов должно было приобрести деперсонифицированный характер и развиваться в рамках «институционализированного диалога». С этой целью создавались новые и реанимировались существующие институты: Госсовет, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП), Совет по предпринимательству при премьер-министре РФ. Между властью и влиятельными группами интересов заключался новый компромисс: Кремль отвечал за выработку политических решений, а руководители регионов и крупных корпораций отказывались от политических амбиций и должны были сконцентрироваться на решении локальных и производственных задач.

Новая политика в целом удалась: переговорный процесс между государством и группами интересов был институционализирован; отношения государства с региональной и бизнес-элитой стали в большей степени, чем прежде, подчиняться общим правилам; федеральной властью был задействован целый ряд механизмов, позволяющих контролировать крупный бизнес и региональное руководство. Вместе с тем выстраивающаяся в России «вертикаль власти» сосуществует со сложным механизмом согласований и внутриэлитных договоренностей. А сами элиты располагают достаточным ресурсным потенциалом, который вынуждает верховную власть считаться с ними. Региональные руководители контролируют политическое и экономическое пространство регионов, успешно сочетая реализацию федеральных проектов (создание региональных отделений партии власти) со своими собственными интересами. Крупные корпорации развиваются, укрупняются, наращивают региональную и международную экспансию, а их представители успешно осваивают новые политические роли.

Следуя провозглашенному принципу «равноудаленности», президент стремится напрямую не вмешиваться в борьбу групп интересов. Первоначально взаимодействие с региональными элитами было делегировано полпредам президента в федеральных округах, а с крупным бизнесом – руководству РСПП. Однако избежать личных договоренностей с представителями элитных групп главе государства не удалось. В 2002–2003 гг. президент неоднократно в индивидуальном порядке встречался с лидерами отдельных регионов. Результатом этих встреч стало закрепленное в законе разрешение для руководителей регионов избираться на третий срок. Общественность никогда не узнает, о чем президент беседовал с бывшим губернатором Приморского края и бывшим губернатором Санкт-Петербурга. Однако известно, что после этих бесед Евгений Наздратенко и Владимир Яковлев заявили о своей добровольной отставке и получили высокие назначения в Москве. Таким образом, верховная власть предпочла личные договоренности официальной процедуре импичмента, в соответствии с которой глава региона может быть отстранен от должности.

О личных встречах главы государства с капитанами российской индустрии сообщается нечасто. Интенции Кремля в отношении крупного бизнеса, как правило, транслируются по закрытым каналам администрации президента. Но в список влиятельных российских политиков эксперты регулярно включают руководителей крупнейших российских корпораций, известных тесными связями с властью.

За прошедшие годы российской власти так и не удалось унифицировать отношения с регионами и бизнес-сообществом. Накануне парламентских и президентских выборов 2003–2004 гг. значимость элитного фактора в политической жизни страны возросла. Особенно отчетливо это видно на примере российских регионов. В преддверии парламентских выборов личные и коллективные встречи Путина с региональными лидерами становились более частыми. Привилегированными собеседниками власти становились руководители наиболее крупных по численности населения субъектов РФ, лидеры, пользующиеся в своих регионах большим влиянием, – губернатор Ростовской области Владимир Чуб, Свердловской области – Эдуард Россель, Краснодарского края – Александр Ткачев, Кемеровской области – Аман Тулеев, Пермской области – Юрий Трутнев. Накануне думских выборов в борьбу за губернаторский корпус включились ведущие политические партии страны. Наибольших успехов здесь добилась «Единая Россия». В списке кандидатов, с которым она вышла на выборы, числились 29 региональных лидеров.

В ходе избирательной кампании в парламент губернаторский корпус реализовал стратегию: успех на выборах в обмен на политическую и экономическую поддержку федерального Центра. В рамках этой стратегии между двумя уровнями власти происходил обмен ресурсами: руководители территорий обеспечивали в своем регионе «нужный» результат голосования, рассчитывая получить экономическую, а в случае губернаторских выборов и политическую поддержку федеральных властей. Эта стратегия для многих из них оказалась выигрышной. Не думаю, что активизировавшийся в 2002–2003 гг. переговорный процесс между главой государства и региональными руководителями объяснялся только ситуативным ослаблением верховной власти накануне выборов. Договоренности с лидерами регионов свидетельствуют о том, что федеральная власть осознает: излишнее давление «сверху» неизбежно приведет к непредсказуемым и опасным реакциям «снизу».

Бизнес не сдается

Что же касается влиятельных групп экономических интересов, то отношения с ними верховная власть решила строить по собственному, достаточно жесткому сценарию. На ближайшую перспективу власть определяет формат отношений с крупным бизнесом следующей формулой: гарантия собственности в обмен на политическую нейтральность и участие в крупномасштабных социальных проектах. Но полностью вытеснить крупный бизнес из политики вряд ли удастся. Лишенные возможности влиять на выработку стратегии в масштабах страны, крупные корпорации мигрируют в регионы. На сегодняшний день собственники и топ-менеджеры крупных корпораций возглавляют исполнительную власть в 15 субъектах РФ. В перспективе эта тенденция, судя по всему, будет нарастать. Рост политического влияния бизнеса на российском региональном пространстве происходит на фоне автономизации экономической деятельности и выхода крупного российского капитала на международную арену. Каналом лоббирования консолидированных интересов регионов и бизнеса является верхняя палата парламента. В рамках Совета Федерации создаются новые альянсы между региональными властями и руководством крупных российских финансово-промышленных групп.

Определенные коррективы в политику федеральных властей вносит возрастающая конкуренция в российском правящем классе. Путин обладает большими полномочиями и широко пользуется ими. Но за годы пребывания в Кремле ему так и не удалось консолидировать властную элиту. К концу первого президентского срока борьба между элитными группами в окружении главы государства обострилась. Она снижает эффективность государственной власти и делает проблематичной выработку единой стратегии федерального Центра по отношению к элитным группам.

Система взаимодействия федеральной власти с влиятельными группами интересов становится более сложной. Это уже не «либеральный компромисс» времен Ельцина, предоставлявший региональным элитам максимальную свободу действий. Но и не жесткая «моноцентричная модель» власти, о которой многие исследователи пишут как о свершившемся факте. Кулуарные договоренности с дружественными региональными и бизнес-структурами, разветвленная система их поддержки – все это свидетельствует о неспособности государства действовать системно в соответствии с заявленными принципами и существующими законами. Система власти с явным доминированием федерального Центра и полным контролем над влиятельными группами интересов в России в реальности не существует. Российское государство недостаточно эффективно и сильно, чтобы заставить элитные группы, располагающие разветвленной ресурсной базой, выполнять приказы, поступающие из Кремля. К тому же у каждой элитной группы имеются собственные «инструменты защиты». В системе регионального управления сложилось множество механизмов, которые позволяют региональным элитам, не вступая в открытое противостояние с федеральными властями, тормозить или вовсе не исполнять указания Центра. У капитанов крупного бизнеса также есть свой набор инструментов неподчинения федеральной власти: от вывоза капиталов за рубеж до отъезда за границу.

В качестве определения сути нынешнего политического режима наиболее подходящей мне представляется формула – «контролируемый плюрализм». Контролируемое плюралистическое общество – это общество, где сохраняется плюрализм социальных акторов, но они отчасти утрачивают «субъектность» в широком политическом смысле, поскольку действуют в коридоре ограничений, заданных федеральной властью. При «контролируемом плюрализме» снижается потенциал и самостоятельность общественных институтов, а демократические процедуры подменяются бюрократическими, но вероятность реализации демократических вариантов развития сохраняется.

Варианты на будущее

Каким мог бы быть выход из сложившейся ситуации? На мой взгляд, здесь возможны три сценария.

Пессимистичный сценарий, наиболее опасный для российского общества, связан с перспективой превращения «контролируемого плюрализма» в подлинно «моноцентричную модель» власти. Этот вариант развития связан с концентрацией всех властных и иных ресурсов в руках одного лица и его ближайшего окружения. При развитии событий по этому сценарию одна группа элиты – административно-бюрократическая – получит преимущество перед всеми другими и станет доминантной силой политического процесса. Сама же политика из процесса согласования позиций различных групп влияния превратится в чисто административный процесс, в рамках которого применение силового давления станет общепринятой нормой.

Реалистический сценарий означает сохранение нынешней ситуации, при которой федеральная власть, хотя и стремится укрепить собственные позиции в ущерб другим субъектам, вынуждена все же сочетать «институционализированный диалог» с системой внутриэлитных договоренностей. Такой вариант развития событий сохраняет за элитами достаточные ресурсы и в перспективе может создать условия для формирования третьего сценария.

Оптимистичный сценарий связан с переходом от «контролируемого плюрализма» к «демократическому плюрализму». Он означает сохранение и накапливание группами элит новых ресурсов влияния – экономических, политических, административных, информационных, – которые в перспективе будут использованы ими для построения конкурентной политической среды и подлинной демократии. Однако основным препятствием для реализации этого варианта развития являются, во-первых, слабый запрос на демократию в обществе и, во-вторых, качество нынешней российской элиты, продемонстрировавшей низкую способность выработать общественно-политический проект, выходящий за рамки ее собственных корпоративных интересов.