Легко ли стать россиянином?

Охота на брюнетов – любимое занятие наших правоохранителей.
Фото Артема Житенева (НГ-фото)

Закон «О гражданстве РФ», принятый в 2002 г., на всех стадиях своей «жизни», начиная с его рождения в недрах Думы и кончая его принятием и применением в реальной жизни, был подвергнут самой бурной критике со всех сторон широкого (на то время) спектра российской политики. Критика была связана прежде всего с тем, что чрезмерная жесткость требований этого закона и отсутствие в нем каких-либо преференций для граждан бывшего СССР, проживающих за пределами РФ, существенно осложнили дорогу к российскому гражданству для миллионов людей, имевших на него полное моральное право, и превратили десятки тысяч жителей России в нелегалов.

В ноябре 2003 г. были приняты поправки к закону, которые в принципе разрешили большинство вопросов, связанных с бывшими гражданами Советского Союза. Но даже сегодняшний «поправленный» документ вызывает у экспертов смешанные чувства.

═

Я бы в граждане пошел┘

═

Забудем пока о проблеме «бывших соотечественников» и посмотрим, насколько сложно получить российское гражданство на общих основаниях. Для этого обратимся к тексту Закона «О гражданстве», каким он был до принятия недавних поправок. В таблице 1 показан перечень требований для получения гражданства в России, Австралии и Канаде. Две последние выбраны как страны, иммиграционные процедуры в которых повсеместно признаны наиболее открытыми и эффективными. Требования к претендентам на гражданство в других странах (например, в Великобритании или США) отличаются от австралийских или канадских только в деталях.

Из этой таблицы легко можно увидеть, что требования законов представляют собой достаточно типичный набор условий, в которых на самом деле гораздо больше общего, чем специфичного. Основными отличительными характеристиками российского законодательства являются такие требования, как наличие законного источника средств к существованию, отказ от гражданства другого государства, а также более длительный срок пребывания.

═

Таблица 1.

═

Можно ли назвать эти требования жесткими? Вряд ли справка о наличии законного источника средств к существованию в пределах прожиточного минимума (в среднем по России это чуть более 2 тыс. руб. в месяц) станет серьезным ограничением для человека, прожившего в нашей стране несколько лет. И сама суть этого требования в принципе достаточно резонна.

Требование отказа от другого гражданства также не представляется критическим для лиц, реально имеющих желание поселиться в России, тем более что выполнять его необязательно в ряде случаев (наличие двустороннего соглашения, невозможность отказа по не зависящим от лица причинам). Отказ от иного гражданства также является широко распространенной в мире практикой.

Единственное, что действительно режет глаза, – это пятилетний срок обязательного проживания, с выездами не более чем на 3 месяца в году. В сравнении с двумя представленными странами это действительно выглядит существенным ограничением. С другой стороны, 5 лет – обычный срок проживания в статусе постоянного жителя практически для всех европейских стран (Великобритания, Германия) и США. Так что даже это ограничение – не сказать чтобы слишком суровое.

Таким образом, в общем и целом российский Закон «О гражданстве», даже без учета недавних поправок, можно назвать вполне адекватным по сравнению с такими оплотами иммиграционного либерализма, как Австралия и Канада.

═

О тех, кто «за бортом»

═

Все нормально? Если бы Россия была «нормальной» страной, то да. Но проблема в том, что на сегодняшний день российский Закон «О гражданстве» является не просто изложением правил принятия будущими гражданами на себя прав и обязанностей, как это есть в других, «нормальных» странах. Сегодня от этого закона требуется фактически создать одно государство из части (хоть и большой) другого, а это, безусловно, гораздо более трудоемкая задача. Ведь в такой редакции закона из-за отсутствия в прошлом соответствующего правового регулирования в равных условиях при приобретении гражданства оказались и российские военные, в момент распада СССР служившие в союзных республиках, и граждане СССР, переехавшие из этих республик в Россию и не успевшие переоформить паспорт, и все остальное население Земли.

Принятые поправки к закону были направлены на разрешение именно этой проблемы и, следует отметить, по большому счету ее решили. Согласно действующей редакции закона, при получении российского гражданства практически нет проблем для тех граждан бывшего СССР, которые либо легально проживают в России (т.е. имеют разрешение на временное пребывание или получили регистрацию по месту жительства до 1 июля 2002 г.), либо хотят это сделать до конца 2005 г. Для всех этих лиц, чтобы получить российское гражданство, необходимо лишь соблюдать законы РФ (что в принципе относится и ко всем тем, кто уже имеет российский паспорт), а также написать заявление об отказе от другого гражданства.

Примерно то же самое можно сказать и о гражданах бывшего СССР, которые родились на территории России, учились в российских вузах, имеют близких родственников или состоят в браке с гражданином РФ, и о многих других категориях лиц (служивших в Российской армии, ветеранах Великой Отечественной войны, нетрудоспособных и лицах без гражданства).

Проблемы с получением гражданства возникают только у тех граждан бывшего СССР, кто не живет в России, имеет гражданство другого государства (в том числе стран СНГ) и при этом не собирается в ближайшее время от него отказываться и переезжать в Россию. Для всех этих лиц получение российского гражданства предусмотрено в общем порядке.

Как такой подход можно назвать «ущемляющим интересы бывших соотечественников», сказать сложно. Конечно, с одной стороны, «за бортом» остаются миллионы потенциальных россиян, в том числе этнических русских. В то же время эти миллионы людей зачастую составляют основу населения стран ближнего зарубежья и свою дальнейшую судьбу с Россией связывать не собираются.

Учитывая то, что российское гражданство практически открыто уже на протяжении почти 13 лет, всех тех, кто до сих пор не хочет воспользоваться существующими возможностями, по нашему мнению, можно достаточно смело вывести из категории соотечественников и отнести к числу обычных граждан других государств. Тем более что, как показано выше, общие требования Закона «О гражданстве» не такие уж и жесткие.

Так что, даже если видеть в иммигрантах исключительно бывших граждан СССР, действующая редакция Закона «О гражданстве РФ», с нашей точки зрения, является максимально либеральной в отношении бывших соотечественников. Большего либерализма можно достичь только предоставлением российского гражданства всем держателям паспортов стран бывшего СССР – в конце концов, все мы бывшие соотечественники.

═

Через тернии к гражданству

═

Неужели все хорошо? Если говорить только о Законе «О гражданстве», то можно сказать – да. Но если говорить обо всем процессе иммиграции в Россию, то ответ однозначен – нет. Причина такого ответа в том, что получение гражданства есть лишь заключительная часть процесса натурализации, в то время как большую его часть занимают процедуры, порядок выполнения которых относится к сфере действия другого закона, а именно Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ». Речь идет об обязательстве легального проживания на территории страны, или о наличии документа, подтверждающего право на постоянное место жительства. В США это небезызвестная «зеленая карта» (green card), в других странах – аналогичный документ постоянного жителя (permanent resident card), а для России – вид на жительство, процедура получения которого выглядит следующим образом.

В дополнение к полученной в посольстве визе при пересечении государственной границы вам выдадут миграционную карту, с помощью которой будут контролироваться все ваши передвижения по РФ. По приезде в Россию вы можете подать документы в территориальный орган уполномоченного федерального органа власти (МВД) на получение разрешения на временное проживание в Российской Федерации, которые будут рассматриваться на протяжении шести месяцев. Разрешение может быть выдано только в пределах квоты, утвержденной для того субъекта Федерации, в котором въезжающий предполагает проживать и работать. При этом держатель разрешения не вправе менять место жительства по собственному желанию в пределах того региона РФ, где ему выдано это разрешение, не говоря уже о том, что ему вообще запрещено работать и жить за пределами этого региона. По прошествии не менее одного года после получения разрешения на временное проживание, но не позднее чем за шесть месяцев до окончания срока его действия вы можете подать документы на получение вида на жительство, который получите еще через шесть месяцев. И только после этого, по прошествии еще пяти лет, вы можете начать процедуру получения гражданства, описанную выше. Кстати, не забудьте, что в дополнение ко всему этому вы еще обязаны иметь регистрацию по месту жительства, хотя это касается и тех, кто уже имеет российский паспорт.

Справедливости ради можно отметить, что теоретически подать документы на разрешение на временное проживание можно и в российское консульство за пределами РФ. В то же время в действующем «Положении о выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство» о такой возможности не упоминается.

Схематическое изображение этого перечня процедур в России в сравнении с аналогичным перечнем для Австралии и Канады (опять же как стран с максимально эффективным и открытым законодательством в этой сфере) приведено в таблице 2. В большинстве других развитых стран аналогичный перечень отличается от австралийского и канадского лишь в деталях.

═

Таблица 2. Перечень иммиграционных процедур в России,Канаде и Австралии.

═

Несомненно, российское иммиграционное законодательство все-таки имеет некоторые общие черты с аналогичным законодательством других стран. Например, у всех стран есть некая дифференциация между иммиграцией и временным посещением страны. Помимо этого, есть существенные отличия в различных типах виз (бизнес, туризм и пр.), причем статус туриста во всех странах не позволяет инициировать иммиграционный процесс.

Но даже в таком крайне упрощенном виде российский перечень требований своей усложненностью принципиально отличается от двух других. При схематическом изложении видно, что в России между въездом в страну и получением гражданства количество необходимых процедур на одну (или в два раза) больше, чем в других странах. То есть существуют два вида документов, разрешающих пребывание в стране, последовательное получение которых является обязательным для приобретения гражданства.

С учетом этого обстоятельства срок обязательного проживания в стране до получения гражданства растягивается до 7–9 лет (5 лет – с видом на жительство, 1,5–3 года – с разрешением на временное проживание и по полгода на приобретение собственно гражданства и разрешения на временное проживание). На фоне аналогичных требований при принятии в гражданство других стран (максимальный срок обязательного проживания в Канаде – не более 4–4,5 лет в течение последних 5 лет, в Австралии – не более 2–2,5 лет в течение последних 5 лет) такой порядок фактически выглядит запретительным.

При этом, хотя правовой статус лиц, имеющих различные виды документов, различается достаточно существенно, прописанные в законе требования для их получения различаются только в названиях получаемых бумаг. В связи с этим сразу напрашивается вывод о прямом дублировании функций этих двух разрешений, а также об откровенном и, может быть, даже сознательном создании разработчиками этого закона дополнительных полномочий для регулирующего органа (в данном случае – МВД). Что, впрочем, неудивительно, учитывая то, что МВД его и разрабатывало.

В этой связи нельзя пройти мимо и такого аспекта всей процедуры натурализации, как ее огромная «взяткоемкость». Во-первых, сама необходимость получения дополнительного документа (вида на жительство) на практике означает как удвоение необходимого для этого документооборота, так и удвоение затрачиваемой на нее суммы.

Во-вторых, вызывает вопросы процедура выдачи разрешений на временное проживание. Из упомянутого выше положения о выдаче этих документов можно сделать вывод, что разрешения будут получать все, для кого нет оснований для отказа. В то же время разрешения выдаются только в рамках квоты, утвержденной правительством РФ для каждого региона. Порядок распределения этих квот в случае, если они выбраны, нигде не прописан.

В Австралии и Канаде вероятность выдачи разрешительного документа используется для «фильтрации» мигрантов с теми специальностями, которые востребованы в экономике в данный момент. К примеру, с австралийским списком требующихся специалистов можно ознакомиться в интернете, где содержится как описание навыков, соответствующих данной квалификации, так и количество бонусных очков, получаемых специалистом в конкурсе на соискание вида на жительство. Человек, набравший большее количество таких очков, и получает преференции при выдаче разрешения. В США, помимо аналогичной фильтрации по профессиональным и квалификационным признакам, определенная доля квоты (установленной для каждой страны, из которой въезжает иммигрант), разыгрывается в лотерее.

В условиях России кто и как получает преференции – неясно, но сразу становится ясно, кто и как получит возможность улучшить на этом свое материальное положение.

И в-третьих, драконовские ограничения прав «временно проживающих» (например, человеку, работающему в Москве, нельзя жить в Подмосковье, так как это другой регион) автоматически создают предпосылки для существенного расширения «традиционного бизнеса» временных и постоянных регистраций по месту жительства.

В целом, как уже было неоднократно указано многочисленными экспертами, все иммиграционное законодательство России на сегодняшний день можно описать как отражающее узковедомственные интересы «силового» блока правительства, и если рассматривать общую картину процесса иммиграции в Россию, то при всем желании крайне трудно назвать его оптимальным и эффективным. Картина становится еще более удручающей, если сравнить ее с аналогичным законодательством других стран.

Как видно на примере Закона «О гражданстве РФ», резкая, но в то же время конструктивная критика в конечном итоге может привести к внесению поправок, которые существенным образом исправят имеющиеся ошибки и недочеты. Поэтому хотелось бы привлечь больше внимания к отрицательным аспектам Закона «О правовом положении иностранных граждан в РФ».