Наталья Шварёва Не секрет, что сейчас сила российской экономики – в ее углеводородах. Но пока что эта сила слепа и плохо управляема, так как не создает источников будущих доходов, которые не будут зависеть от неустойчивой внешней конъюнктуры. Похоже, что правительство серьезно озаботилось этой проблемой и готово изменить экономическую политику, чтобы «подстелить соломку» на случай обвала нефтяных цен. Для начала решено разобраться с главным – с деньгами, поскольку до сих пор словосочетание «федеральный бюджет» остается синонимом неэффективной системы расходования общественных финансов. Правительство намерено сделать российский бюджет предметом бережливого и целенаправленного использования. С этой целью к бюджету применят программно-целевой подход, а карьеру чиновников поставят в зависимость от результатов их работы.
На первый взгляд программно-целевой подход может показаться чем-то новым, однако попытки внедрить его в работу госорганов предпринимаются уже в течение 10 лет в виде федеральных целевых программ (ФЦП). Правда, за это время масштабы их применения остались весьма скромными: в 2004 г. на финансирование ФЦП было направлено всего около 7% расходов федерального бюджета (для сравнения: в США на федеральные программы распределяется более 90% расходов бюджета). Однако такую ситуацию можно рассматривать как благо, поскольку на данный момент порядок формирования и процесс исполнения ФЦП имеют ряд существенных недостатков.
Во-первых, текущее недофинансирование программ делает абсолютно непредсказуемым их финансирование на более продолжительном периоде (3–5 лет). Например, особенно впечатляющими выглядят масштабы недофинансирования крупнейшей российской ФЦП «Модернизация транспортной системы России (2002–2010 годы)»: из предусмотренных программой ежегодных 17 млрд. долл. реально финансируется только треть. Естественно, что подобная ситуация не просто ставит под сомнение возможность достижения поставленных программой целей, но, по сути, превращает в пустую декларацию долгосрочность программы и преемственность государственной политики, которую она должна обеспечивать.
Во-вторых, существующая практика разработки ФЦП не предполагает выделения приоритетных мероприятий. Поэтому в случае изменения финансирования программы нет ясности, что финансировать в первую очередь, а на чем можно пока сэкономить. Например, все в той же транспортной программе на 11 подпрограмм, охватывающих все возможные виды транспорта – наземные, водные и воздушные, приходится 86 мероприятий, которые не ранжируются ни по срочности, ни по важности. Поэтому если общий объем финансирования сократится, то скорее всего уменьшится финансирование по каждому мероприятию – иначе говоря, пострадают все.
Наконец, ФЦП фактически превратились в инструмент, с помощью которого министерства и ведомства ведут лоббистскую борьбу за дополнительные ресурсы федерального бюджета. Так, одним из способов «оторвать кусок побольше» стало произвольное включение министерством в «свою» ФЦП неоправданно большого количества мероприятий, каждое из которых получало неоправданно малый объем финансирования. Все это снова ставит под сомнение результативность программ.
Сейчас ФЦП ожидает новая жизнь – после ревизии, которую проведет Министерство экономического развития, они войдут в новый программно ориентированный федеральный бюджет. Каким же он будет? Согласно проекту, в 2005 г. на вновь начинаемые программы будет направлено 9% расходов, остальная же часть бюджета пойдет на так называемые действующие обязательства, иначе говоря – на текущее финансирование министерств и ведомств.
Над изменением текущей системы финансирования государственных органов уже с апреля 2004 г. работает правительственная комиссия во главе с вице-премьером Александром Жуковым. Повысить эффективность расходования бюджетных средств и оптимизировать управление государственными расходами планируется за счет перехода к управлению целями, а не ресурсами. Для этого министерства и ведомства в рамках перехода к программно-целевому методу работы формулируют цели и задачи своей деятельности, а также разрабатывают набор показателей, которые будут отражать степень приближения к заявленным целям и показывать, насколько эффективно работает чиновник.
Что же представляют собой эти показатели? В самом общем смысле показатели эффективности – это количественные характеристики целей, которые позволяют управлять процессом их достижения. За рубежом подобные показатели являются проверенным и широко распространенным инструментом управления эффективностью как частных компаний, так и госорганов – в частности, их используют правительства США, Германии, Франции, Швеции, Новой Зеландии и других стран. Поэтому отрадно видеть, что наше правительство обратилось к положительному мировому опыту, который свидетельствует, что показатели эффективности деятельности могут быть очень действенным инструментом государственного управления, но при одном условии – если они правильно сформулированы. Однако сейчас, когда разработка показателей в министерствах идет полным ходом, возникает опасение, что они станут очередным способом формально отчитаться за потраченные деньги.
То, что мы наблюдаем в данный момент, не может не вызвать тревоги. Как и в случае с ФЦП, министерства придумывают для себя показатели, исходя прежде всего из собственных интересов: показатели, предложенные на данный момент, пока еще напоминают формальный отчет чиновника о проделанной работе и не предполагают активных действий, без которых невозможно решение стратегических задач, в первую очередь преодоление бедности и повышение конкурентоспособности.
Практически каждое министерство в качестве показателя уровня достижения цели указало объем расходов на то или иное мероприятие (например, объем расходов на исследования и разработки, на образование, медицину и т.д.) – в противоречии с новой концепцией бюджетных расходов, ориентированных на конечный результат.
Кроме того, большинство показателей предоставляют госорганам возможность манипулирования отчетными значениями. Например, такой показатель, как количество посещений библиотек, музеев и театров, можно легко поднять до нужного уровня, приписав к числу посетителей «мертвые души».
Наконец, подавляющая часть показателей не ориентирована на конечный долгосрочный результат. Например, с точки зрения модернизации отечественной промышленности и создания потенциала для дальнейшего развития большее значение имеет количество новых патентов, вовлеченных в промышленное производство, а не просто количество зарегистрированных патентов. В условиях текущей структуры промышленного производства динамика инвестиций в капитал несырьевых отраслей промышленности более важна, чем общий объем инвестиций в основной капитал.
Низкая публичность и фактическое отсутствие общественного контроля на стадии разработки бюджетных программ и показателей эффективности деятельности могут поставить под угрозу реализацию новой реформы и превратить списки показателей в очередной инструмент лоббистской борьбы. Сделать процесс более публичным можно несколькими способами. Во-первых, министерствам не помешал бы более тесный диалог с экспертным сообществом – сложившееся положение, при котором каждое министерство вынуждено разрабатывать показатели в одиночку, не располагает к творчеству и к тому же отягощается стремлением сделать показатели не слишком «жесткими», чтобы не остаться без финансирования. Во-вторых, к обсуждению показателей и программ более активно стоит привлекать бизнес – в последнее время о частно-государственном партнерстве мы слышим все чаще, однако пока это партнерство выглядит достаточно условным и ограничивается призывами «поделиться». В то же время бизнес обладает и нематериальными ресурсами в виде опыта управления и стратегического планирования. Возможно, когда в работу включатся экспертное и деловое сообщество, общество в целом сможет не только получать более полную информацию, но и занять активную позицию относительно обсуждения и контроля социально-экономической политики.
