Ксения Юдаева
Первый президент и его преемник: любая смена лидера может принести непредвиденные потрясения.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
То, что с формированием экономической политики в России сейчас проблемы, понятно уже не только специалистам, но и простым обывателям. Министры обмениваются взаимными обвинениями в кризисе идей или кризисе управления и не стесняясь выносят свои разногласия на публику. За всей этой аппаратной борьбой явно прослеживается тенденция к смене идеологии экономической политики, против чего и выступают министры экономического блока правительства.
На протяжении 1990-х годов, за исключением короткого периода, когда премьером был Евгений Примаков, главенствующей идеологией экономической политики оставался экономический либерализм. То есть пропагандировался постепенный отход государства от непосредственного участия в экономической деятельности. На практике политика экономического либерализма не всегда осуществлялась последовательно. Борис Ельцин был вынужден проводить смешанную либерально-популистскую политику, когда, с одной стороны, происходили либерализация цен и приватизация, а с другой стороны, наращивались социальные обязательства государства, преимущественно в виде предоставления населению натуральных льгот. Политика Владимира Путина на протяжении его первого президентского срока была гораздо более последовательной. Упрекнуть ее можно было только в недостаточно быстром – по сравнению с заявленным – темпе осуществления реформ. Политические реформы и манипуляции первого срока президентства Путина – полное и окончательное подчинение Думы, снижение политической роли региональных лидеров – проходили под знаком необходимости ускорить структурные экономические реформы либерального типа.
Ожидалось, что во второй срок правления Путина, когда противодействие нелиберальных сил в Думе окончательно преодолено, проведение либеральных реформ ускорится. Однако уже первый шаг в этом направлении – монетизация льгот – закончился полупровалом, и теперь мы наблюдаем три абсолютно новые тенденции в экономической политике: 1) ускоренный рост социальных расходов, 2) открытое торможение структурных реформ на самом высоком правительственном уровне, 3) усиление давления в пользу большего непосредственного участия государства в экономической деятельности, в частности через использование средств Стабилизационного фонда на инвестиционные проекты. Безусловно, и эта тенденция пока не выглядит до конца последовательной. Позиции либералов «прошлого призыва» в правительстве еще сильны, да и сам председатель правительства Михаил Фрадков часто апеллирует к либеральным по форме идеям, таким, как 13-процентная ставка НДС. Тем не менее по сравнению с политикой времен первого президентского срока Путина различия очевидны.
Насколько закономерным было такое развитие событий? Является ли наблюдаемая нами смена идеологии случайным следствием прихода в правительство новых людей или же приход новых людей и смена идеологии обусловлены действием других факторов?
═
Согласие есть, реформ нет
═
Основной чертой российской политической системы является сильная, практически не имеющая никаких сдержек и противовесов президентская власть при слабом парламенте. В таком виде система сложилась еще при Ельцине. Основным вкладом Путина в построение системы стало подчинение Центру регионов, которые получили значительные политические свободы в начале 1990-х годов, так как в своей борьбе за власть президент Ельцин был прежде всего вынужден опираться на региональных лидеров.
С точки зрения проведения политики, в том числе и экономической, в такой системе может быть три состояния равновесия. Первое – это ситуация, когда парламент противостоит президенту и блокирует все его решения. Наличие такого «паралича власти» в мире не редкость. Он возможен в парламентских системах, когда основные партии оказываются неспособными создать коалицию. В президентских республиках паралич возникает тогда, когда парламент блокирует все решения президента. В России в чистом виде эта ситуация наблюдалась при Ельцине. Несмотря на то что президент обладал полномочиями принимать решения в обход парламента, эта ситуация привела к практически полному отсутствию реформ во второй срок президентства Ельцина.
Второе равновесие – это когда парламент полностью поддерживает президента, в результате чего реформы осуществляются быстрыми темпами. В идеале таким должен был быть второй срок президентства Путина. На практике же наиболее приближенным к этому варианту стал его первый срок, когда поддержка президента парламентом была не абсолютной, но тем не менее, с одной стороны, она обеспечивала продвижение реформ, пусть не сверхбыстрыми темпами, а с другой стороны, конкуренция между парламентскими фракциями создавала стимулы к тому, чтобы инициировать прохождение новых проектов реформ через Думу.
Третье равновесие – это полное согласие между президентом и парламентом, но и полное отсутствие реформ, с возможным скатыванием в популизм. Это та модель, по которой Россия развивается сейчас. Отсутствие политической конкуренции внутри власти убивает стимулы к осуществлению реформ. Более того, эта система держится на популярности своего лидера среди населения, что способствует мерам популистского характера, а не реформам, болезненным для населения. Этот сценарий не отменяет конкуренции внутри правящего класса за активы и денежные потоки, что, впрочем, может привести только к ухудшению ситуации в сфере государственных финансов.
Математикам известно, что из трех возможных равновесий одно всегда является неустойчивым. Я берусь утверждать, что неустойчивым является второе равновесие. Для осуществления реформ нужны стимулы, а во втором равновесии они отсутствуют – во всяком случае, внутри самой системы. Поэтому для того, чтобы в России вновь начались реформы, нужен не столько ориентированный на реформы рынок, сколько усиление политической конкуренции и построение системы сдержек и противовесов внутри власти.
Таким образом, откат к экономическому популизму и торможение реформ были предсказуемым сценарием. Неожиданными, пожалуй, стали только массовые протесты против монетизации льгот, которые лишь подстегнули развитие данного сценария и способствовали усилению популистских тенденций. Еще одним катализатором перехода к данному сценарию явились, конечно же, высокие цены на нефть.
═
Смена идеологии
═
Изменения в экономической политике (или как минимум в господствующей идеологии) не исчерпываются торможением реформ и популизмом. Просматривается довольно явный крен к дирижизму и усилению прямого государственного вмешательства и контроля над экономикой. При этом на публике апробируются и псевдолиберальные идеи, такие как либерализация цен на газ без проведения реструктуризации «Газпрома».
Формальным «могильщиком» структурных реформ является идея об удвоении ВВП. Ее авторство обычно приписывают президентскому советнику по экономике Андрею Илларионову, который, видимо, хотел использовать этот тезис в целях пропаганды снижения роли государства в экономике. В стране с более глубокими либеральными традициями идея удвоения ВВП за 10 лет, может быть, и способствовала бы ускорению реформ. Но в России, где на протяжении многих лет чиновники непосредственно руководили экономическими преобразованиями, идея ускорения роста за счет реформ, приводящих к неоднозначным результатам, не может иметь большого успеха. Давление на чиновников с целью получения быстрого результата провоцирует их на переход к практике более активного государственного участия в экономике. Поэтому идея удвоения ВВП в процессе ее раскрутки приобрела ярко выраженный популистский оттенок, а после адаптации к российской действительности превратилась в свою собственную противоположность – обоснование необходимости более явного и открытого участия государства в экономической деятельности, в частности необходимости государственных инвестиций.
За сменой идеологии стоят и более глубокие причины. Конец первого срока Путина – это момент окончательного вытеснения из властной верхушки «ельцинских» и консолидации путинской команды. «Новая метла по-новому метет», – говорит русская пословица. Смена команды прежде всего ввергла страну в очередной передел собственности. Идеология экономического либерализма, пропаганда невмешательства государства и соблюдения существующего законодательства сейчас работает на консервацию предыдущего, ельцинского распределения прав собственности. Поэтому идеология дирижизма, под которую можно подогнать национализацию активов или более активный контроль государства над финансовыми потоками частных компаний, больше подходит новому режиму. А скатывание в популизм становится необходимым для поддержания главного столпа современной российской политической системы – президентского рейтинга.
═
Факторы политического риска
═
Один из преподавателей Астраханского университета так ответил на мой вопрос об экономической ситуации в области: «Наша страна потихоньку выздоравливает, несмотря на все проводимые с ней эксперименты». Этот ответ, пожалуй, наилучшим образом описывает положение в российской экономике. Действительно, страна явно прошла период первоначальной реструктуризации экономики, и наблюдающийся экономический рост является не только и не столько следствием высоких цен на нефть, сколько результатом реформ, проведенных в 1990-х годах. Смею предположить, что накопленный задел структурных перемен достаточно большой, чтобы позволить экономике без больших потерь пережить небольшие шараханья в сфере экономической политики. Особенно если учесть, что внешняя конъюнктура очень, пожалуй даже слишком, благоприятна для российской экономики.
Тем не менее нельзя сказать, что изменение экономической политики пройдет для экономики совсем незамеченным. Уже начавшийся вторичный передел собственности в пользу нового поколения государственных чиновников и избирательное применение в этих целях налогового законодательства безусловно негативно сказались на инвестициях, прежде всего в тех секторах, которые напрямую попали под эту атаку. Возросшая неопределенность экономического курса – это дополнительный фактор, препятствующий росту инвестиций в проекты с длительным сроком окупаемости. Причем происходящий на наших глазах вторичный передел собственности заставил задуматься о том, что российская политическая система в ее нынешнем виде скорее всего в принципе не способна обеспечить стабильную защиту прав собственности и преемственность экономической политики. Пример «наследника» – Путина показал, что любая смена первого лица в России грозит серьезными потрясениями в этой сфере.
Поэтому для обеспечения стабильного экономического развития в долгосрочном плане безусловно нужна политическая реформа. Целью реформы должно быть не столько усиление демократии, т.е. выборности, сколько более последовательное проведение в жизнь принципов либерализма, т.е. защиты личности и бизнеса от государственного произвола. Возможно, более сильное ограничение полномочий государства вообще и президента и исполнительной власти в частности сделает быстрое проведение некоторых реформ невозможным. Но это будет небольшая плата за снижение риска сильных колебаний и непоследовательности в сфере экономической политики.
