Андрей Нечаев
Продуманная и последовательная социально-экономическая политика вряд ли возможна в условиях закулисной борьбы в коридорах власти.
Фото Александра Шалгина (НГ-фото)
У властной элиты России явно нет единства мнений относительно социальной и экономической политики. Проявлений «разброда и шатаний» в умах и в действиях немало. Дискуссии охватили практически все ключевые аспекты политики. Это и возможность удвоения ВВП в обозначенные президентом сроки, и пути продолжения налоговой и административной реформы, и использование Стабилизационного фонда, и дальнейшее реформирование социальной сферы.
Причин разногласий немало. Здесь сплелись в сложный клубок и объективные проблемы экономического развития, и личностные отношения, и система принятия властных решений в современной России.
═
Рост, да не тот
═
Первая причина, безусловно, в ухудшающихся показателях экономического роста. Дело даже не в том, что его темпы снижаются и уже не могут обеспечить удвоение ВВП к 2010 году. Специалистов явно не удовлетворяет качество роста. Экономика России остается чрезмерно зависимой от внешнеэкономического фактора. Даже по официальным оценкам, не менее трети роста ВВП связано с высокими мировыми ценами на энергоносители. Добавьте сюда инфляцию и обострение «голландской болезни», о которой теперь говорят и люди, далекие от макроэкономической теории. Неспособность значительной части российской промышленности конкурировать с импортом в условиях укрепления рубля стала очевидной не только для академических ученых.
Центральный банк несколько лет упорно пытается противостоять укреплению рубля по отношению к доллару, в массовых масштабах скупая валюту. Увы, следствием этой политики стал не только рекордный объем валютных резервов, но и высокий уровень инфляции. Попытка изъять напечатанные рубли в Стабилизационный фонд желаемого эффекта не дала. Когда к монетарному фактору инфляции добавился рост тарифов на услуги естественных монополий и ЖКХ (заметим, эти тарифы устанавливаются или контролируются государством), а также резкое подорожание бензина, инфляция зашкалила за все допустимые пределы. Целевая установка на 2005 год в 8,5% инфляции оказалась «выполнена» чуть более чем за полгода. Теперь достижение этого весьма скромного показателя ставится в качестве цели денежной политики уже в бюджете 2006 года. А ведь 8–10% роста цен в качестве ориентира были заданы еще на 2004 год. Завидное упорство!
Заметим, что сам бюджет, в котором значительная часть доходов становится частью профицита или отправляется на пополнение Стабилизационного фонда, выглядит по меньшей мере причудливо.
Недавно ЦБ устами первого заместителя председателя Алексея Улюкаева сделал беспрецедентное заявление о том, что ради борьбы с инфляцией главный банк страны постепенно откажется от рублевых интервенций на валютном рынке. Эксперты быстро спрогнозировали, что в этом случае курс американской валюты может упасть до уровня 15 руб. за доллар. Борьбе с инфляцией это, безусловно, поможет. Нужно только понимать, что параллельно почти в 2 раза снизится и конкурентоспособность российских товаров по отношению к импорту. После этого можно будет забыть не только об удвоении ВВП, но и о сколько-нибудь приличных темпах экономического роста вообще. Под большим вопросом окажется и благополучие государственного бюджета, во многом зависящего от рублевых доходов от экспорта. А это означает: прощайте все последние социальные инициативы, включая президентскую. Про обесценение все еще немалых долларовых сбережений граждан финансовые власти тоже деликатно забыли.
Формально все правильно. Центральный банк отвечает за инфляцию. За экономический рост и благосостояние населения в ответе правительство. Боюсь только, что потерявшие сбережения и рабочие места россияне не будут вникать в эти административные тонкости.
Явное разочарование как у населения, так и у самой властной элиты вызвал первый серьезный опыт реформирования социальной сферы. Бесспорно, «идеологически правильная» замена натуральных льгот денежными компенсациями была проведена столь неряшливо, что привела к всплеску социального недовольства. Этот пример особенно показателен. Пожалуй, впервые мы наблюдали острые дискуссии еще на стадии принятия решений. Более того, явно технологически не подготовленная реформа была откровенно продавлена через парламент и навязана регионам с использованием административно-политического ресурса Кремля. Однако, как только провал первоначально выбранной схемы реформы стал очевиден, даже верное президенту большинство Госдумы постаралось (заметим, довольно неуклюже) дистанцироваться от авторов идеи. Благо «крайний» в лице Михаила Зурабова был найден моментально.
Пожар удалось погасить ценой резкого увеличения затрат бюджета на монетизацию льгот. В данном конкретном случае это оказалось возможным благодаря наличию дополнительных доходов бюджета и денег Стабилизационного фонда. Однако в следующий раз денег может и не хватить.
А этот следующий раз не за горами. С 1 января 2006 года население начнет оплачивать 100% стоимости услуг ЖКХ. Боюсь, что планируемый объем субсидий для малоимущих вновь окажется явно недостаточным. Резкий рост тарифов ЖКХ – это уже удар не только по бедным, но и по медленно возрождающемуся среднему классу, которому субсидии не положены. Первый удар в 1998 году он стоически перенес. Второй эксперимент может закончиться печально.
Открытое недовольство граждан, причем не только пенсионеров, поставит под угрозу все дальнейшее реформирование социальной сферы, хотя радикальные реформы ЖКХ, образования и здравоохранения действительно назрели.
И здесь мы неизбежно должны перейти к анализу личных мотиваций основных политических игроков.
═
Реформы или популярность
═
В Америке говорят, что президент первый срок работает на переизбрание, а второй – на историю. Рискну предположить, что для Владимира Путина ключевым мотивом принятия решений является одновременное обретение имиджа реформатора-государственника и сохранение высокой популярности в народе. Первое, безусловно, подталкивает его к реформам (наряду с пониманием их объективной необходимости), второе заставляет проявлять осторожность и стараться минимизировать риск угрозы снижения рейтинга. Только успешное решение обеих задач позволит президенту надеяться найти такой выход из проблемы 2008 года, который позволит сохранить в той или иной форме властные рычаги и не оказаться, подобно Лукашенко, изгоем в мировом сообществе.
Найти этот компромисс непросто. Отсюда и шараханья в социально-экономической политике, явное запаздывание в принятии решений по вопросу реформы естественных монополий или реформы ЖКХ – и скоропалительное проведение неподготовленной монетизации льгот.
Наряду с отмеченной дилеммой президент вынужден решать и не менее сложную проблему консолидации властной элиты. И здесь все непросто. С одной стороны, за несколько лет президент выстроил властную вертикаль, которую немыслимо было представить себе еще во второй половине девяностых. Вершина этих усилий – полностью подконтрольная Дума и прямое назначение и снятие губернаторов, а значит, как минимум половины Совета Федерации. Но у этой политической конструкции есть и обратная сторона. Демократически организованная государственная система, включающая разделение властей, как это ни покажется странным, весьма стабильна. Ее управляемость базируется на безусловном верховенстве закона. Система строгого вертикального соподчинения, однозначно замкнутая на президента, нуждается в постоянном контроле. Даже личная преданность кадров проблему не решает. Соответственно резко возрастает роль ближайшего, да и дальнего окружения лидера.
Внешне все выглядит вполне благополучно. Ни днепропетровские, ни ставропольские, ни свердловские не окружали в нашей истории такой плотной толпой трон, как это удалось питерским и «чекистам». А вот консолидированной команды нет.
О разногласиях и борьбе за власть между «старыми» и «новыми» питерскими, между питерскими и силовиками написано уже немало. Оставим эту тему политологам. Для нас сейчас важно одно. Несомненно, жесткая конкуренции в окружении президента приводит к непоследовательности экономической политики, а в ряде случаев наносит прямой ущерб экономическому росту. В данном случае не важно, кто инициировал дело ЮКОСа и задал его ход. Дело это, безусловно, нанесло немалый урон инвестиционному климату в России. Любопытно, что события вокруг ЮКОСа подверглись публичной критике со стороны целого ряда лиц, входящих в окружение президента.
Возьмем правительство. Весомая его часть в лице силовиков, включая даже МИД, МЧС и Минюст, находится в прямом подчинении не премьеру, а президенту. Ситуация усугубляется еще и тем, что ключевые решения даже по вопросам, лежащим в сфере компетенции правительства, принимаются в администрации президента. К тому же целый ряд министров имеет прямой доступ к президенту и пользуется его поддержкой. Наиболее логичным стало бы прямое выполнение президентом функций главы правительства, как это было сделано Борисом Ельциным на первом этапе становления российской государственности. Однако в этом случае президент нес бы и прямую ответственность за все неудачи социально-экономической политики, что вступает в противоречие с задачей сохранения популярности. В результате ключевым членам правительства начиная с премьера остается лишь бороться за остатки властных полномочий и за «доступ к телу» для их расширения. Многие дискуссии в правительстве явно несут на себе отпечаток этой борьбы.
Вершиной видимых разногласий в правительстве, да и в администрации президента, стала дискуссия о судьбе Стабилизационного фонда. И теперь мы должны обратиться к еще одной движущей силе современной экономической политики.
═
Великий передел
═
Тезис Ленина о том, что экономика есть основа политики, оказался верен и через 80 лет после кончины его автора. Многие колебания в современной экономической политике на поверку являются следствием борьбы за собственность и контроль над финансовыми потоками. В упомянутой дискуссии о судьбе Стабилизационного фонда явно угадывается желание принять участие в управлении этими деньгами. Любопытно, что на стадии принятия концептуального решения о формировании Стабилизационного фонда особых дискуссий о его целях и способах управления практически не было. Отчасти с этим связано то, что оказались не проработаны вопросы временного инвестирования средств фонда, их защиты от инфляции. Острота споров резко возрастала по мере накопления в фонде миллиардов долларов.
Главным направлением экономической политики последних лет стало усиление контроля государства над ключевыми для экономики сферами. Получение контрольного пакета в «Газпроме» и фактическая национализация «Юганскнефтегаза», передача немалых активов государственному Внешторгбанку, покупка «Газпромом» «Сибнефти», планы создания подконтрольной государству гигантской авиастроительной корпорации, объединяющей основные авиазаводы и КБ страны, – яркие тому примеры.
Процесс деприватизации собственности и изъятия финансовых ресурсов частных компаний якобы из-за неуплаты налогов набирает обороты. Делается это в том числе под предлогом повышения конкурентоспособности ведущих секторов российской промышленности на мировом рынке. Правда, ни мировой, ни современный российский опыт не доказал, что государственное управление собственностью эффективнее частного. Известно, что даже при уклонении от налогов частный ЮКОС платил их абсолютно и относительно больше государственной «Роснефти».
Корень проблемы в другом. Собственностью от лица государства управляют конкретные люди. И управляют они ею в том числе в интересах той властной элиты, которая им это управление доверила. При этом доступ к управлению постепенно сужается. Советы директоров многих ключевых компаний возглавляют уже даже не министры, а руководители администрации президента.
Не гнушаются государственные чиновники и прямого участия в переделе собственности в пользу «близких» им структур. Как правило, это делается с помощью судебной системы. Ее реформирование было провозглашено одним из приоритетов государственной политики. Увы, пока на практике мы видим рост коррумпированности судов и их ангажированности в интересах властных структур разного уровня.
Один из депутатов Госдумы в конце 90-х полушутя ввел термин «взяткоемкость закона». Часто создается впечатление, что многие решения в сфере экономической политики имеют главной целью создание почвы для мздоимства. Где уж тут до единства мнений. Каждый тянет одеяло на себя. Коррупция и административное давление на бизнес достигли чудовищного уровня. Некоторое время назад СМИ активно освещали доклад главы Министерства экономического развития и торговли Германа Грефа президенту. В этом докладе коррупция была названа главным препятствием для экономического роста в России. Пока, однако, не видно, чтобы из данной констатации были сделаны практические выводы.
Похоже, что острота противоречий во властной элите будет только нарастать. Это означает дальнейшую непоследовательность в принятии решений, откладывание проведения остро необходимых стране реформ. Если одновременно возобладает точка зрения об использовании средств Стабилизационного фонда внутри страны, это приведет к резкому росту инфляции с соответствующим нарастанием социального недовольства и дальнейшим свертыванием экономического роста. Так недалеко и до кризиса.
Глубокий кризис 1998 года на короткий срок консолидировал правящую элиту страны, заставил искать однозначные социально-экономические решения. Неужели для новой консолидации элиты опять должен грянуть гром?
