Мануэл Лобу Соглашение, которого удалось достичь на прошедшей 19 октября в Лиссабоне Межправительственной конференции (МПК) Европейского союза на уровне глав государств и правительств, завершило длительный цикл дебатов вокруг институциональных вопросов – дебатов, не стихавших практически с 2000 года.
Европа не могла больше существовать в условиях непрекращающегося самоанализа, сосредоточенности на своем собственном устройстве. Мир вокруг нас не ждет. Ожидания большинства европейских граждан не могли оставаться без ответа. Новая неудача, возможно, ввергла бы нас в беспрецедентный политический и психологический кризис. Европа состоит в том числе и из эмоций. Она является, помимо всего прочего, гуманитарным проектом, одним из самых замечательных произведений, созданных ее народами, причем созданных сообща, во имя общего мира, свободы и процветания. Мы иногда забываем о самом главном: объединенная Европа – это не заговор бюрократов, оторванных от народа. Те, кто принимает решения в Брюсселе, являются демократически избранными представителями граждан, защищающими интересы людей, которых они представляют.
Именно поэтому я расцениваю договор, заключенный в Лиссабоне, как один из важнейших в истории ЕС. На критической стадии мы добились сложнейшего компромисса в таком деликатном вопросе, как распределение власти. Не случайно мы так долго к этому шли. Но не случайно и то, что МПК стала одной из самых скоротечных конференций в истории ЕС. В конце концов у всех возобладало чувство неотложности договора, чувство солидарности во имя общей цели. Как я часто говорю в Португалии, защита наших национальных интересов неминуемо должна служить и на пользу общим интересам Европы.
Это мы и попытались сделать во время нашего председательства в ЕС.
Теперь, когда созданы необходимые условия в институциональном плане, Европа имеет все возможности для того, чтобы дать новые и коллективные политические ответы на сегодняшние вызовы. Я имею в виду, например, глобализацию экономики, изменения климата и миграцию.
Рассмотрим коротко основные особенности нового Лиссабонского договора (ЛД) и содержащиеся в нем нововведения.
Некоторые утверждают, что текст договора труден для понимания. Правда здесь в том, что речь идет о классическом случае договора, исправляющего и дополняющего другие, уже существующие. Однако следует подчеркнуть, что новый договор улучшает работу европейских институтов, гарантирует их большую прозрачность и эффективность. И вот почему.
Прежде всего надо подчеркнуть, что в состав договора войдет Хартия основных прав ЕС придает юридическую силу Хартии основных прав ЕС, подписанная тремя институтами Европейского союза 12 декабря 2007 года.
Он также предусматривает присоединение Европейского союза к Европейской конвенции о защите прав человека – к этой цели Португалия давно стремилась на национальном уровне.
ЛД вновь подтвердил права, связанные с европейским гражданством, и впервые определил демократические основы Евросоюза. Они строятся на трех принципах: 1) демократического равенства, 2) представительской демократии и 3) общественной демократии.
Общественная демократия становится одной из основ функционирования Евросоюза. Главным новшеством в этой области является внедрение права народной инициативы. Так, ходатайство, под которым собрано не менее миллиона подписей, может являться для Комиссии ЕС предложением принять соответствующую законодательную инициативу. Речь идет о важном нововведении, которое впервые выводит понятие общественной демократии на европейскую политическую сцену. Кроме того, оно предоставляет европейским гражданам право на прямое волеизъявление. Данному нововведению сопутствовали усилия, которые привели к более четкому распределению полномочий и упрощению юридических инструментов, что в конечном счете сблизило гражданина и структуры Евросоюза.
Понятие общественной демократии затрагивает и другие важные аспекты. Так, положения о ней еще раз напоминают о том, что органы власти ведут открытый, прозрачный и регулярный диалог с организациями, представляющими гражданское общество, и что Комиссия ЕС проводит широкие консультации с заинтересованными сторонами.
В документе подчеркивается, что союзное гражданство дополняет национальное, а не подменяет его.
Что касается институтов Евросоюза, я бы выделил расширение участия Европейского парламента в законодательном процессе, а также нововведения в области бюджетного процесса, что укрепляет демократическую законность в Евросоюзе.
Учреждение должности Верховного представителя (ВП) ЕС по иностранным делам и политике безопасности – одна из основных инноваций. Целью создания этого поста является повышение эффективности и согласованности внешней политики Европейского союза, при этом Верховный представитель будет глашатаем по вопросам внешней политики и общей безопасности (ВПОБ) Евросоюза. В силу своих функций ВП становится также вице-президентом Европейской комиссии.
Вводится пост президента Европейского совета на срок в два с половиной года, что является еще одним институциональным новшеством, призванным добиться стабильности.
ЛД подтверждает полномочия Европейской комиссии и дополняет правила, касающиеся численности ее состава. Начиная с 2014 года в комиссии должны быть представлены 2/3 от общего числа стран – членов ЕС, и их чередование будет происходить на основе равной ротации.
Евросоюз становится юридическим лицом и принимает на себя все права и обязанности Европейского сообщества и Европейского союза в той форме, в которой они существуют сейчас.
Этот обзор был бы не полон, если не упомянуть об одном из самых сложных вопросов, вызвавших наибольшие трудности во время переговоров, ибо он относится к общественной сфере, – о системе голосования.
Существующая система, закрепленная в Договоре Ниццы, останется в силе до 31 октября 2014 года. С 1 ноября 2014 года ЛД предусматривает новую систему двойного большинства для принятия решений квалифицированным большинством: необходимы голоса 55% стран–членов ЕС, то есть минимум 15 членов Европейского совета, причем им должны соответствовать по меньшей мере 65% общего населения Евросоюза. Однако до 31 марта 2017 года государство – член ЕС может попросить об использовании системы, которая предусмотрена Договором Ниццы. Начиная с 1 апреля 2017 года будет действовать только новая система двойного большинства.
С точки зрения классификации и осуществления полномочий (еще один важный пункт переговоров) ЛД четко оговаривает области, в которых страны – члены ЕС передают свои полномочия Евросоюзу. Осуществление Евросоюзом полномочий регулируется не только принципом их принадлежности, но и принципом субсидиарности и пропорциональности.
Принцип субсидиарности – это регулирующий принцип осуществления полномочий. Евросоюз занимается областями, не являющимися областями его эксклюзивной компетенции, только тогда, когда цели рассматриваемого действия не могут быть в достаточной мере достигнуты самими государствами-членами.
Принцип пропорциональности является вторым правилом, определяющим осуществление полномочий. Содержание и форма действий Евросоюза не могут превышать минимум, необходимый для достижения целей договора.
Здесь ЛД вводит еще одну существенную инновацию, так как предлагает национальным парламентам прямой контроль за применением принципа субсидиарности. Таким образом, их роль, несомненно, повышается.
Упрощены сами законодательные процессы в Евросоюзе, которые сводятся к совместным решениям (Европейский совет + Европейский парламент), что теперь носит название «обычный законодательный процесс».
С точки зрения значимости и актуальности я бы выделил область свободы, безопасности и правосудия, где просматриваются явные улучшения в процессе принятия решений, в частности путем расширенного голосования квалифицированным большинством; созданы правовые основы для более эффективной политики в вопросах иммиграции и предоставления убежища; координация усилий полиции и следственных органов в борьбе с терроризмом и организованной преступностью укрепляет безопасность граждан.
Договор создает правовые основы в таких новых областях политики, как космос, наука, энергетика, окружающая среда, включая борьбу с изменением климата.
Из моих слов, однако, не следует делать вывод, что этот договор сам по себе откроет двери коллективному счастью в Европе. Договоры являются лишь юридическими инструментами. Данный договор, несомненно, представляет собой важный инструмент, так как позволяет искать новые решения проблем нашего времени. Но ничего нельзя достигнуть без политической воли, воображения, смелости и духа взаимопомощи. Конечно, во многих областях следует искать политические ответы на узком национальном уровне, но все более очевидным становится и то, что в отдельных сферах, критически важных для нашего настоящего и будущего, мы сможем добиться настоящей эффективности и двигаться вперед только в том случае, если мы, европейцы, пойдем вместе. Это основной вопрос, который теперь стоит перед нами.
