Как избавиться от народного избранника

Дума заседает, работает, принимает законы. Рамки для всего этого задает тот закон, который Основной.
Фото Reuters

По мере того как затихает политическая шумиха вокруг так называемого «дела Гудкова», наступает время поразмыслить о правовой составляющей этого дела. С позиций здравого смысла и нормально развитого правосознания очевидно, что если депутат (то есть избранник народа, являющегося, согласно Конституции страны, носителем суверенитета и единственным источником власти) лишается статуса избранника народа по воле своих политических оппонентов в парламенте, то ситуация эта не может укладываться в рамки конституционного правопорядка. Этого понимания вполне достаточно для того, чтобы прокуратура проявила надлежащее внимание к очевидному факту нарушения интересов общества и государства.

Однако в «деле Гудкова» именно Генеральная прокуратура выступила инициатором вопроса о прекращении депутатских полномочий. Кроме того, здесь оказались задействованными такие мощные силы, как Следственный комитет РФ, представивший материалы о предпринимательской деятельности депутата, и Государственная Дума РФ, которая приняла окончательное решение по данному вопросу. Очевидно, что все эти уважаемые государственные органы не могли не опираться на какие-то нормы закона, которые либо противоречат Конституции РФ, либо неверно интерпретированы. И очень важно понять, о каких именно законодательных нормах может идти речь. Как известно, группой депутатов уже направлен запрос в Конституционный суд касательно конституционности федерального закона о статусе депутата. Однако запрос этот был подготовлен в спешке, и акценты в нем, на мой взгляд, расставлены неверно. Далее я постараюсь аргументировать этот тезис и заранее вынуждена просить у читателей извинения за некоторую тяжеловесную для газетной статьи юридическую казуистику.

Непредусмотренный абсурд

Как верно замечено, право – это математика свободы. Это означает, что если мы на практике сталкиваемся со случаем очевидного попрания свободы (даже попрания в рамках закона), то при некотором интеллектуальном усилии можно доказать, что мы имеем дело либо с неправовым, либо с неверно понятым законом. Причем в идеале это можно доказать с такой мерой точности, которая превратит все попытки опровержения в акции саморазоблачения.

В качестве точки отсчета для правового анализа ситуации возьмем основное содержание запроса, направленного в Конституционный суд РФ группой депутатов. Судя по тому, что депутаты просят проверить конституционность п. «в» ч. 1 ст. 4 закона о статусе депутата, они полагают, что эта норма содержит в себе правовую неопределенность. Однако данная норма федерального закона (согласно которой полномочия депутата прекращаются досрочно в случае поступления депутата на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления коммерческой организации, «осуществления им предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности») представляет собой всего лишь конкретизацию (хотя и не вполне удачную) положения ч. 3 ст. 97 Конституции РФ. Там читаем: «Депутаты Государственной Думы не могут находиться на государственной службе, заниматься другой оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности». Основная смысловая нагрузка здесь ложится на слова «оплачиваемая деятельность». Это означает, что депутатская деятельность несовместима с любой оплачиваемой деятельностью, которая не является творческой. Конституционный законодатель решил уточнить понятие оплачиваемой деятельности, специально оговорив, что оно включает в себя пребывание на государственной службе. Федеральный законодатель посчитал, что необходимо дальше конкретизировать данное понятие, и добавил сюда вхождение в состав органа управления коммерческой организации и осуществление предпринимательской деятельности. Может показаться, что федеральный законодатель вышел за рамки закрепленного в Конституции понятия «оплачиваемая деятельность». Но это лишь поверхностное впечатление.

Закон не должен противоречить Конституции. Применительно к рассматриваемому аспекту правового статуса депутата это означает, что ему не должно быть запрещено заниматься деятельностью, которая не является оплачиваемой. Любые законодательные уточнения конституционного текста должны быть направлены лишь на конкретизацию понятия «оплачиваемая деятельность». С этой точки зрения есть некоторые сомнения в правомерности запрета для депутата входить в состав органа управления коммерческой организации. Однако эти сомнения могут быть легко преодолены путем буквального толкования соответствующих норм Конституции и закона о статусе депутата, из которых следует, что данный запрет касается лишь случаев, когда эта деятельность так или иначе оплачивается. Закон может лишь уточнять, что именно можно считать оплатой в данном конкретном случае. Запрещение предпринимательской деятельности целиком укладывается в конституционную формулировку, согласно которой депутат не может заниматься любой оплачиваемой деятельностью, кроме творческой. И, кстати, не принципиально, как именно он тратит получаемый доход. Гораздо более неопределенным является понятие «иная творческая деятельность» депутата. Можно ли, например, считать, что депутат, снимающийся в рекламе (а такой пример сейчас у всех на виду), занимается творческой деятельностью? Особенно если учесть, что оплата подобного «творчества», зачастую не требующего даже специальных профессиональных навыков, может быть не на один порядок выше оплаты преподавательской и научной работы...

Но главный правовой беспредел в «деле Геннадия Гудкова» связан вовсе не с качеством этой нормы, а с тем обстоятельством, что Государственная Дума, то есть палата законодательного органа власти, применила закон, присвоив себе функции правоприменительного органа. Если бы в Конституционный суд обратилась не одна пятая депутатского корпуса, а гражданин Гудков с жалобой на нарушение его прав из-за правовой неопределенности примененного в отношении него закона, то КС не смог бы даже принять такую жалобу к рассмотрению. И дело не только в том, что закон такой неопределенности не содержит. В любом ином случае, когда к человеку неверно применяется закон, конституционность которого не вызывает у КС сомнения, этот последний может защитить нарушенное право, опираясь на ст. 74 ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации», согласно которой он вправе принимать решение по делу, оценивая в том числе и смысл, придаваемый ему сложившейся правоприменительной практикой. Но в рассматриваемом деле проблема в том, что Государственная Дума – это не правоприменительный орган и ее деятельность не может быть отнесена к правоприменительной практике. Ситуация настолько абсурдна, что никакой нормальный законодатель не мог ее предусмотреть.

Смешение всего и вся

Однако в «деле Гудкова» одной лишь правоприменительной деятельности Государственной Думы было недостаточно. Для лишения Гудкова депутатского статуса Думе пришлось осуществить подмену правовых понятий и ввести неконституционную (а по сути – антиконституционную) ответственность депутата, выходящую за рамки его правового статуса, очерченного Конституцией РФ. В этом смысле можно сказать, что Дума, во-первых, неверно интерпретировала закон в той его части, которая соответствует Конституции, а во-вторых, опиралась в своем решении на норму закона, противоречащего Конституции.

Подмена правовых понятий в «деле Гудкова» заключается в том, что на основании п. «в» ч. 1 ст. 4 закона о статусе, где регламентируется случай добровольного перехода депутата на другую работу, Гудков был лишен мандата, как если бы в соответствии с п. «д» ч. 1 ст. 4 данного закона он был лишен депутатского иммунитета и в отношении его вступил в законную силу обвинительный приговор. То обстоятельство, что в данной норме речь идет о добровольном прекращении полномочий депутата, несколько замутнено дефектами правовой техники, примененной при разработке закона. Прежде всего сбивает с толку норма п. «а» ч. 1 этой статьи, согласно которой полномочия депутата прекращаются досрочно в случае его письменного заявления. Эта норма создает видимость, что добровольность относится только к случаю, связанному с подачей письменного заявления. Между тем, если депутат переходит, например, на работу в госслужбу или в бизнес, отсюда вовсе не следует, что он скрывает это обстоятельство, чтобы сохранить свои депутатские полномочия. Не ясно, почему и в подобных случаях закон не требует письменного заявления. То же самое можно сказать и по поводу таких указанных здесь оснований для прекращения полномочий депутата Государственной Думы, как избрание его депутатом другого законодательного органа государственной власти или местного самоуправления, а также выборным должностным лицом иного органа государственной власти или местного самоуправления; вхождение в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и их структурных подразделений; приобретение гражданства иностранного государства; выход из состава фракции по личному заявлению; выход из партии, в составе федерального списка кандидатов которой он был избран.

Некоторую путаницу в интерпретацию нормы вносит и тот факт, что наряду с основаниями для прекращения полномочий, которые опосредованы волей самого депутата (и в этом смысле носят добровольный характер), в общем перечне даны и такие основания, которые с его волей не связаны, а именно: вступление в законную силу обвинительного приговора суда в отношении данного депутата; вступление в законную силу решения суда об ограничении дееспособности депутата либо о признании его недееспособным; смерть депутата или признание его безвестно отсутствующим либо объявление умершим; роспуск Государственной Думы. Подобное смешение в одном перечне оснований для прекращения полномочий депутата, имеющих разную правовую природу (то есть разную связь с личной волей самого депутата), является, конечно же, дефектом юридической техники. Отмеченные дефекты легко преодолеваются путем системного толкования закона в контексте положений Конституции.

Показательно, что, согласно ч. 5 ст. 4, решение о прекращении депутатских полномочий лишь оформляется (но не принимается!) Думой. В отличие от вопроса о лишении неприкосновенности, который решается Думой по представлению генерального прокурора в соответствии с ч. 2 ст. 98 Конституции и со ст. 20 закона о статусе депутата. Иного и быть не может, так как, согласно ст. 103 Конституции РФ, решение вопроса о прекращении полномочий депутата не относится к ведению Государственной Думы. Об этом, разумеется, не говорится и в других статьях Конституции (например, в ст. 98, где определяется процедура лишения депутата неприкосновенности). И никакой закон о статусе депутата не может ввести в перечень вопросов, относящихся к ведению Думы, что-то дополнительное: ведь применительно к полномочиям государственных органов (в отличие от прав и свобод человека и гражданина) существует правовой принцип: «Все, что прямо не разрешено, – запрещено». Поскольку компетенция Думы как федерального органа власти регламентирована на уровне Конституции, то закон может лишь конкретизировать (но не дополнять) перечень вопросов, относящихся к ведению Думы. Я уж не говорю о том, что было бы совершенно абсурдным полагать, что закон может наделять депутатов полномочиями правоприменительного органа.

Тем не менее вполне правомерен вопрос о том, как быть, если депутат все-таки занимается бизнесом или, например, подрабатывает по ночам грузчиком, а по утрам – дворником, не прекращая при этом своих полномочий. Можно ли как-то законодательно отреагировать на эту ситуацию, не нарушая при этом норм Конституции? На мой взгляд, можно было бы поступить по аналогии с законодательным решением сходного по своей правовой сути вопроса, касающегося предоставления недостоверных или неполных сведений об имуществе депутата и членов его семьи. Так, согласно ст. 10 закона о статусе, в случае если в установленном порядке получена и надлежащим образом проверена информация о недостоверности или неполноте этих сведений, то, согласно п. 7 ст. 10 этого закона, данный факт подлежит обнародованию в официальном печатном издании Федерального собрания Российской Федерации и на официальном сайте Государственной Думы. Однако законодатель не прописал такую процедуру применительно к предпринимательской деятельности. Вместо этого он совершенно недопустимым (с точки зрения как юридической техники, так и здравого смысла) образом подверстал случаи совмещения депутатской и предпринимательской деятельности, а заодно и все возможные случаи коррупциогенного несоблюдения депутатом законодательных ограничений под норму, регламентирующую вопрос о предоставлении депутатом сведений о доходах и имуществе.

К вопросу о взносах со взяток

Рассмотрим подробнее ст. 10 закона, которая называется «Сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера члена Совета Федерации, депутата Государственной Думы, их супруг (супругов) и несовершеннолетних детей». В ч. 1 этой статьи говорится о том, что депутаты ежегодно предоставляют сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера в парламентскую комиссию, в ч. 2 закрепляется необходимость создания такой комиссии. А вот далее начинается интересное. Оказывается, что, согласно ч. 3 той же статьи, парламентская комиссия не только проводит проверки достоверности и полноты сведений о доходах и имуществе, но и проверяет соблюдение депутатами «ограничений и запретов, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами». Кому-то, наверное, может показаться, что занятие предпринимательской деятельностью частично подпадает под эту норму. Однако закон, регламентирующий порядок осуществления тем или иным лицом своих правовых обязанностей, не может предполагать неправовые формы деятельности этого лица, идущие вразрез с его правовым статусом. В противном случае все это напоминало бы ситуацию старого советского анекдота о честном коммунисте, который должен платить партийные взносы со взяток. Но самое интересное содержится в ч. 9 рассматриваемой статьи, которая гласит: «Ответственность за нарушение… депутатом Государственной Думы ограничений, запретов и обязанностей, установленных федеральными конституционными законами, настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами в целях противодействия коррупции, устанавливается федеральными законами и постановлениями палат Федерального Собрания Российской Федерации». Именно эту норму, принятую нынешним составом Думы в ноябре 2011 года в рамках ст. 5 ФЗ «О внесении изменения в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области противодействия коррупции», и надо было, на мой взгляд, оспаривать в Конституционном суде. Потому что данная норма является единственным законодательным (но не правовым) основанием для вынесения решения по «делу Гудкова», и именно она фактически была применена Государственной Думой в этом деле.

По смыслу содержащейся здесь формулировки (далеко выходящей не только за пределы, обозначенные в названии ст. 10, но также за рамки всего закона и Конституции) получается, что санкции за нарушение норм федеральных и федеральных конституционных законов могут быть установлены на уровне не только простых федеральных законов, но даже постановлений палаты. Более того, такой подход игнорирует то обстоятельство, что правовой статус депутата определен в Конституции и что ни закон, ни тем более постановление одной из палат парламента не могут дописывать Конституцию, вводя неконституционную (а по сути дела – антиконституционную) ответственность депутата. Чтобы пояснить этот очевидный для юриста момент, сошлюсь на то, как прописан в Конституции правовой статус человека и гражданина. Этот правовой статус включает в себя не только широко известный каталог прав и обязанностей, но и исключительно важные нормы ст. 55, согласно которым «не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина», а в случаях, когда законодатель вынужден идти на ограничение этих прав и свобод, они могут это сделать только федеральным законом и только «в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Отсутствие в ст. 97 Конституции указания на формы и пределы ответственности депутата за занятие деятельностью, не совместимой с депутатским статусом, означает, что правовой смысл нормы ч. 3 ст. 97, согласно которой депутаты не могут заниматься определенными видами деятельности, заключается не в том, чтобы наказать депутата за отступление от ее требований, а в том, чтобы урегулировать ситуацию, когда сам депутат добровольно (он же «не раб на галерах»!) решает перейти на другую оплачиваемую работу. Принципиально иначе Конституция подходит к правовому регулированию тех случаев, когда депутат подозревается в совершении преступления. В ст. 98 читаем: «1. …депутаты Государственной Думы обладают неприкосновенностью в течение всего срока их полномочий. Они не могут быть задержаны, арестованы, подвергнуты обыску, кроме случаев задержания на месте преступления, а также подвергнуты личному досмотру, за исключением случаев, когда это предусмотрено федеральным законом для обеспечения безопасности других людей.

2. Вопрос о лишении неприкосновенности решается по представлению Генерального прокурора Российской Федерации соответствующей палатой Федерального Собрания». Правда, здесь не прописан вопрос о лишении депутатского мандата, но сама возможность лишения мандата вытекает из ч. 3 ст. 30 Конституции, согласно которой «не имеют права… быть избранными граждане, содержащиеся в местах лишения свободы по приговору суда».

Однако то обстоятельство, что применительно к правовому статусу депутата Конституция прямо не определяет формы и пределы ответственности за нарушение требований ч. 3 ст. 97, еще не значит, что Конституция не предполагает какой-либо ответственности за отступление от этих требований. Путем системного толкования конституционного текста можно сделать вывод, что ответственность депутата вытекает из нормы о том, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее народ, а также из права граждан участвовать в управлении делами государства посредством выборов в органы государственной власти. Отсюда следует, что в рассматриваемом нами случае депутат как народный избранник может отвечать только перед народом. Если бы у нас была мажоритарная избирательная система или хотя бы связанные партийные списки, то на выборах граждане могли бы отказать такому депутату в доверии. В нашей же ситуации остается только надеяться на то, что партия не включит провинившегося депутата в свои списки на следующих выборах. Но все это проблемы российской избирательной системы, которые никак не связаны с содержанием рассматриваемых норм.

* * *

Проведенный анализ, на мой взгляд, показывает, что депутаты Государственной Думы нынешнего созыва приняли норму, которая допускает возможность не прописанной в рамках конституционно-правового статуса депутата ответственности, а затем применили (!) эту норму, попутно осуществив подмену такого понятия, как «утрата депутатского статуса путем добровольного прекращения депутатских полномочий», на понятие «лишение депутатского мандата».