Сергей Цыпляев
Педали политического компромисса надо крутить. Иначе «велосипед» упадет.
Фото Reuters
В России снова начинается обсуждение главного политического вопроса: как нам жить вместе? Довольно быстро градус дискуссий поднимается до требований принятия новой Конституции. Да, новая Конституция – это символ принципиального разрыва с прошлым, но будущее потребует дать ясные и четкие ответы на вопросы: что нас не устраивает в действующем Основном законе, что и как предлагается изменить, а что необходимо сохранить.
Претензии к действующей Конституции
Основные претензии к Конституции могут быть сведены к нескольким пунктам.
Во-первых, это выбор модели республики. Из трех «типовых моделей» – президентской (США), парламентской (ФРГ) и президентско-парламентской (Франция) – за основу нашей Конституции была взята третья. В последнее время из многих уст звучит предложение перейти к парламентской республике.
Во-вторых, периодически возобновляются разговоры о «сверхполномочиях» президента, вплоть до утверждений о самодержавном характере Конституции. Правда, дело крайне редко доходит до обсуждения именно конституционной модели деятельности президента, а не повседневной практики – причудливой смеси законов и наших «понятий» о традиционной роли «вождя».
В-третьих, отдельные политики предлагают ревизию федеративного устройства, благоразумно уклоняясь от изложения деталей того, как они собираются перекраивать карту России.
Наконец, каждый, кто предлагает смести действующую Конституцию и начать с чистого листа, должен спросить себя: уверен ли он, что удастся удержать заявленный в ней объем прав и свобод под натиском сторонников авторитарной модели, объем полномочий местного самоуправления и регионов под натиском адептов централизации? Войти в Учредительное собрание легко, а выйти из него можно без свободы и России.
Какая республика нужна России
Человечество выработало три устойчивые и эффективные модели республики, которые используются с некоторыми вариациями в различных странах.
Пожалуй, самая продвинутая и самая редкая в мире – это парламентская республика. Ее особенность заключается в том, что вся власть (за исключением судебной, которой далее я не буду касаться) сосредоточена в парламенте. Победившая партия или коалиция партий формирует правительство из числа депутатов. Президент, будучи главой государства, обладает символической властью, не вмешивается в текущий политический процесс, он выступает моральным авторитетом для нации и кризисным управляющим – принимает решения, если формирование коалиции и правительства заходит в тупик. Эта модель предъявляет самые высокие требования к политической культуре. Препятствием авторитарному перерождению являются укорененные демократические традиции общества, свобода средств массовой информации, культура участия в партийной жизни. Политикам необходимо развитое чувство меры и ответственности, умение достигать и соблюдать договоренности. Иначе система становится неустойчивой, она либо сваливается в диктатуру одной партии (веймарская Германия, приход Гитлера к власти), либо переходит в хаотическое состояние конфликтующих партий и неустойчивых правительств (Четвертая республика во Франции, Италия). Я бы сравнил парламентскую систему с одноколесным велосипедом – очень простой, легкий, везде проедешь, легко поворачивать. Только надо очень хорошо уметь ездить и сохранять устойчивость, иначе будут травмы и разочарования.
Президентская республика зародилась в США. Творцы американской Конституции создали мощную исполнительную власть, возглавляемую президентом. Президент совмещает полномочия главы государства и главы правительства. Но они уравновесили конструкцию не менее мощной законодательной властью и в высшей степени независимой судебной властью. Модель, основанная на принципе разделения и сотрудничества властей, оказалась весьма эффективной и достаточно устойчивой. Любые две власти, объединившись, в состоянии воспрепятствовать стремлению третьей к абсолютному доминированию. Но важнейшим умением в этой системе является именно сотрудничество, способность к достижению компромиссов.
Президентская республика – самая распространенная модель в мире, ею пользуются около двух третей республиканских стран. Результаты везде разные. В ряде стран Азии и Африки при вождистской культуре система сваливается в авторитарный штопор. Президентскую республику можно сравнить с двухколесным велосипедом. Он хоть и не такой верткий, как одноколесный, но гораздо устойчивее, развивает большую скорость. Но, чтобы не упасть, надо постоянно держать баланс властей и крутить педали переговорного политического процесса.
В начале 90-х мы попытались создать вариант президентской республики. Он был крайне разбалансирован и перекошен в сторону законодательной власти. Съезд народных депутатов мог рассмотреть и решить любой вопрос, в том числе поменять Конституцию. Никаких законных средств ограничения абсолютного доминирования одной ветви власти не существовало. Довольно быстро стало понятно, куда идет дело. Бунт исполнительной власти закончился стрельбой из танков и принятием на референдуме 12 декабря 1993 года новой Конституции.
В основе нынешнего Основного закона – президентско-парламентская республика.
В стандартном варианте этой модели исполнительную власть осуществляет правительство, возглавляемое премьер-министром. Оно формируется президентом и ответственно перед парламентом. Президент является главой государства, но не главой исполнительной власти. Он стоит над тремя властями, обладая частью полномочий в каждой из них. Главная задача президента в такой модели – это арбитраж, обеспечение согласованного функционирования всех властей. Эта сложная конструкция максимально дробит власть на части.
Такую модель можно сравнить с трехколесным велосипедом. Маневрировать трудно, скорости невелики – зато устойчиво и безопасно для начинающих демократических наций.
Выбор французской модели в России далеко не случаен и вызван близостью культурных черт народов. Наши бескомпромиссность, воинственность и эмоциональность потребовали создания абсолютных монархий. Как реакция на это – Россия и Франция дали миру почти все великие революции. Как следствие – приходят к схожему государственному устройству.
На мой взгляд, даже эта модель для нас – одежда на вырост. Дело в том, что страна никак не может выйти за пределы примитивной социальной технологии под названием «вождь и племя». Она используется буквально везде: в политических партиях, творческих союзах, в организации бизнеса. Члены племени инстинктивно определяют, кто вождь, и руководствуются его приказами, а не внешними законами. Любая формальная конструкция плавно деформируется под привычную схему. Сделаете президента символом – бессменным вождем станет премьер-министр (он же лидер правящей партии), со всеми вытекающими последствиями. На чем основана уверенность, что новый текст Конституции поменяет избирательную практику, нравы и традиции отправления власти? Советская история преподала нам урок, что прекрасная Конституция, бесконечно оторванная от реальности и культурных традиций самоорганизации, превращается в памятник и полностью утрачивает регулирующие способности.
В защиту федерализма
Каждый раз, когда начинается разговор об особых конституционных правах республик и автономных образований, я прошу указать статьи, где это записано. Обычно список заканчивается утверждением, что у них Конституция и президент, а у нас устав и губернатор, и вообще непорядок, субъекты федерации называются по-разному.
Главным достижением Конституции 1993 года стала конституционная (а не договорная) федерация с полным равноправием входящих в нее субъектов. Единственным исключением является право республик наряду с русским устанавливать свои государственные языки. Это предмет зависти?
Все это далось очень непросто. На Конституционном совещании мне довелось консультировать, писать конституционные тексты и председательствовать во второй региональной секции. Один день мы имели ультиматум краев и областей: или полное равноправие субъектов, или мы покидаем совещание. Другой день – следующий ультиматум, республики и автономные образования требуют дать им «контрольный пакет» в Совете Федерации и признать так называемый федеративный договор основой и исходной частью Конституции. В Конституции использованы отработанные механизмы балансировки прав граждан и прав субъектов федерации. Федеральные конституционные законы требуют трех четвертей голосов членов Совета Федерации, что позволяет группе из четверти субъектов блокировать нежелательные изменения этих важнейших законов. Самое главное – это разграничение полномочий с федеральным Центром и самостоятельность регионов вне полномочий федерации.
Уничтожение федерализма и превращение России в унитарное государство с ликвидацией самостоятельного уровня власти в регионах приведет к еще большей концентрации полномочий и финансов в федеральном Центре, обострению межнациональных противоречий, окончательному отрыву власти от народа. Если люди не могут самостоятельно обустраивать свою жизнь и вынуждены ходить к начальнику с протянутой рукой за деньгами и высочайшим соизволением, то пространство остается, а страна умирает. Это тупик, в котором мы уже неоднократно побывали. Россия выходила из него, каждый раз уменьшаясь в размерах.
Что нужно менять в Конституции
Задача, которая никак не дается нашему обществу, – обеспечение своевременной плановой ненасильственной смены политической и управленческой элиты. Дело не в конкретных фамилиях или политических идеях, это закон природы. В силу конечности нашей жизни любой общественный институт способен длительно существовать, если он обеспечивает самообновление, смену поколений. Если же у любого руководителя есть теоретическая возможность неограниченно долго сохранять власть, то он начинает игру «хозяин горы» и на дальних подступах уничтожает возможных конкурентов (либо вытеснением, либо буквально) и тем самым готовит кадровое вырождение структуры. Если же он знает, что уход через заранее определенное время неизбежен, то начинает думать о преемниках, последователях, а не об эликсире бессмертия. Величайший физик Альберт Эйнштейн покинул заведование кафедрой Принстонского университета в 65 лет, потому что таково правило и ни для кого не делается исключение. Китайская элита сделала выводы из пожизненного правления Мао и опаснейшей дестабилизации режима после его смерти. Каждые 10 лет, пусть недемократическим способом, но происходит смена поколений руководителей, именно это сохраняет стабильность режима. Наша история дает богатейший материал для анализа. Когда извлечем уроки?
Первая задача – уточнение ч. 3 ст. 81 Конституции: «одно и то же лицо не может занимать должности Президента Российской Федерации более двух сроков подряд». Положение о «двух сроках», добавленное практически в такой же формулировке во французскую Конституцию в 2008 году, у нас не срабатывает. Ей предлагают новое толкование: сколько угодно заходов, но каждый не длиннее двух сроков. Восстановить дух статьи, направленной на ограничение пребывания у власти одного лица, можно по-разному.
Первый вариант – изменить текст статьи. Например, изложить окончание статьи так: «…более двух сроков, причем подряд». Не исключаю возникновения дискуссии о том, как понимать слово «срок». А если ушел досрочно, то срок не засчитываем? Вот американский опыт. В 1951 году Конгресс США принял 22-ю поправку, запретившую избирать одно лицо на должность президента более чем два раза. То есть достаточно факта избрания, а срок несущественен. Это был ответ на нарушение американскими гражданами заложенной Джорджем Вашингтоном традиции не задерживаться в Белом доме более двух сроков. Франклин Делано Рузвельт скончался через несколько месяцев после четвертой победы на выборах. Оправданием была мировая война.
Другой вариант – Конституционный суд может дать толкование статьи по запросам органов государственной власти, имеющих на это право.
Вторая задача – возвращение четырехлетнего избирательного цикла вместо введенного в 2008 году шестилетнего для президента и пятилетнего для депутатов Государственной Думы. Динамика, энергетика движения страны во многом задается ритмом политического цикла. Президент США избирается каждые четыре года, а члены Палаты представителей (аналог нашей Государственной Думы) ходят на выборы каждые два года!
Да, президенту надо активно работать, чтобы многое успеть, да, жалко расставаться с удачным президентом, но зато можно быстрее исправить ошибку и расстаться с неудачным. Политический состав парламента должен быстрее и точнее подстраиваться под политические предпочтения граждан. Французы традиционно имели семилетний президентский срок. Но в 2000 году провели референдум и сократили срок до пяти лет. Наиболее распространенные сроки в мире – четыре года и пять лет. Для России сейчас лежать на печи и ждать чуда – смерти подобно, поэтому восемь лет (два срока по четыре года) – это эпоха и шанс полностью выложиться для эффективного президента.
В качестве последнего рубежа защиты несменяемой власти отстаивается тезис, что больше никого нет и выбирать некого. Я считаю это прямым оскорблением нашего народа, заявлением об исторической обреченности страны. Уходит лидер – и дальше пустыня, смерть России? Другие народы находят тех, кто может управлять страной, а у нас их нет? Дело не в ущербности нации, просто «грядки», на которых вырастают лидеры, аккуратно закатаны в асфальт. Конкурентные, «нефильтрованные» выборы губернаторов, членов Совета Федерации, мэров, депутатов разных уровней по мажоритарным округам быстро выявят настоящих лидеров, а избиратели научатся безошибочно отличать лидеров созидания от лидеров разрушения. Вспомните 80-е, полный политический застой. Откуда потом взялись новые лица, как мы их узнали, полюбили или возненавидели? Каждый выборный и успешный руководитель Москвы, Санкт-Петербурга, Московской, Свердловской, Самарской и других крупных областей может претендовать на высшие посты в государстве. А свободная пресса расскажет нам все, что она о них знает.
Особо хочу подчеркнуть, что Конституция практически не регламентирует систему выборов. Эта последняя устанавливается федеральными и региональными законами, так что все наши справедливые и принципиальные претензии к тому, кого и как мы избираем, следует адресовать в первую очередь законодателям и бороться за конкурентную и честную систему выборов, опираясь на Конституцию. Даже прямые выборы членов Совета Федерации легко организовать, не меняя Конституции, – было бы желание.
Конституция несет на себе печать политических битв 1992–1993 годов, в пламени которых она рождалась. Сделано одно принципиальное отступление от типовой модели, и в результате мы имеем ослабленное правительство, практически полностью поставленное под контроль президента, с уменьшением прав парламента в решении судьбы правительства. Следует устранить дисбаланс и укрепить конституционный статус правительства.
Ключевая позиция – формирование и отставка правительства. Президент России может отправлять правительство в отставку по собственной инициативе. Президент Франции не может: до тех пор, пока правительство сохраняет доверие Национального собрания, оно будет работать, если само не подаст в отставку. На первый взгляд мелочь, но давайте вспомним правительство Евгения Примакова. Оно пользовалось уверенной поддержкой Думы и доработало бы до конца президентского срока, сделав невозможными последующие эксперименты со смотринами премьер-министров в качестве будущих преемников. Потребуется внести изменения в ряд статей, смысл которых сведется к следующему: президент отправляет в отставку правительство, если Государственная Дума выразила недоверие правительству или правительство подало заявление об отставке. Остальная совокупность норм нашей Конституции по формированию правительства дает в целом те же возможности, что и французская Конституция, хотя изложена в далекой от изящества манере. Например, бессмысленный и вредный для авторитета власти публичный торг в виде троекратного рассмотрения кандидатуры председателя правительства.
Второе принципиальное отличие от «стандартной модели». В ней президент вправе издавать только согласованные с правительством указы (ордонансы), за исключением собственных полномочий президента. Такая норма обеспечивает согласованную линию президента и правительства. Это может оказаться крайне непросто, если президент и правительство представляют разные партии. Ограничение нормотворчества президента имеет свои достоинства и недостатки и требует публичного обсуждения. Я считаю, что для избежания тупиковых ситуаций и перекосов эту поправку надо рассматривать в пакете с исправлением третьего существенного отличия от стандартной модели. Президент Франции имеет право по собственной инициативе после консультаций с премьер-министром, председателями обеих палат распустить нижнюю палату парламента и объявить новые выборы. Это не разгон парламента, а обращение к народу с предложением пересмотреть состав своих представителей. Такая норма сильно остужает страсти и помогает выходить из политических тупиков в треугольнике президент–парламент–правительство. Сегодня президент может распустить Государственную Думу только в двух случаях: троекратное несогласие с кандидатурой председателя правительства или выражение недоверия правительству. Так что в отношениях с парламентом французский президент гораздо «самодержавнее» российского.
Все остальные конституционные полномочия президента не выходят за общепринятые рамки и в совокупности не тянут на понятие «сверхполномочия».
Требуются граждане республики
Анализ текста Конституции исследователем, не знающим наших реалий, приведет его к выводу: самая сильная власть – это парламент. Он принимает законы и бюджет. Что сможет исполнительная власть в тесных рамках закона и без денег? Самая слабая власть – судебная, и ее надо законодательно укреплять.
За законодателями последнее и решающее слово. Именно Верховный Совет России в 1992 году ратифицировал договор о денонсации Союзного договора, создании СНГ. Именно Съезд народных депутатов России в 1991 году принял программу радикальных экономических преобразований. Свежий пример: Федеральное собрание ратифицировало протокол о присоединении России к ВТО, подписанный министром экономического развития. Мы можем поддерживать эти решения или нет, но не можем забывать, что его приняли избранные нами представители. Почему парламент не пользуется своей властью? Потому что этого не хотят или не могут люди, ставшие членами парламента. Мы можем дать ему еще больше полномочий, но пока там не появятся вместо номеров из партийного списка самостоятельные, уважающие себя и страну депутаты, парламент останется демократической декорацией.
Этот неискушенный исследователь не найдет в Конституции понятия «поручение президента». Он удивится письмам президенту с просьбами и требованиями, далеко выходящими за его конституционные полномочия. Нам предстоит преодолеть психологию верноподданных, требующую превращения лидера в диктатора. Лакмусовой бумажкой гражданской зрелости общества служит состояние местного самоуправления – фундамента и школы демократии и самоорганизации. Здесь мы намертво застряли в начальных классах.
Никакая Конституция не работает сама по себе, она живет в сознании и сердце ответственных граждан республики. Сегодня, в День Конституции, – вспомним простой лозунг, относящийся ко всем нам: «Уважайте свою Конституцию!»
