Сергей Нарышкин
Глава Думы убежден: законы надо улучшать. Фото Reuters
Спикер Государственной Думы Сергей Нарышкин поделился с нами некоторыми мыслями по поводу готовящегося сейчас – самого первого – Отчета о состоянии российского законодательства. В этой статье он говорит не столько о его содержании (которое мы узнаем уже в ближайшие дни), сколько о тех нюансах, которые возникли в процессе его подготовки.
В апреле этого года (в рамках подготовки к 20-летию Конституции и Федерального собрания) Совет законодателей России принял решение глубоко и объективно оценить состояние законодательства в стране, собрав воедино результаты правотворчества двух десятилетий.
Над отчетом работали как федеральные, так и региональные законодатели. Скоро, 9 декабря, этот документ должен быть публично представлен. Сразу скажу: мы готовы к самым разным откликам. Но ведь и задача, за которую брались, была крайне непростой и многогранной.
Понятно и то, что попытка охватить целый исторический период не может обойтись лишь анализом юридического материала. Потребовались и новые исторические изыскания, и политологические инструменты, и социология. Ведь и в самом российском обществе еще не до конца осознали, события какого масштаба произошли в далеком 1993 году, в момент принятия Конституции, которая явилась базой для создания нового российского законодательства. Для полной оценки результатов прошедших лет еще потребуются и новые исследования, и время. Безусловно, на одном таком отчете мы не остановимся.
Между тем и в ходе работы со столь масштабным материалом выявилось немало сложностей.
Во-первых, из-за отсутствия единых подходов к обработке информации такого рода. Массив исходных данных здесь и огромен, и неоднороден. Речь идет обо всех отраслях права, включая как действующие, так и утратившие силу нормы; как федеральный, так и региональный уровень. Даже сведение всей этой информации воедино – дело непростое, не говоря уже о ее анализе.
Добавлю, что Думе текущего созыва «по наследству» досталось и порядка 1,5 тыс. нерассмотренных законопроектов, что побудило нас еще в прошлом году начать их «инвентаризацию». Внесенные, но не ставшие законами инициативы тоже немало говорят о тенденциях правотворчества.
Во-вторых, парламент – это не только законодательный, но и представительный орган. 20 лет назад такой институт власти был, по сути, впервые создан в нашей стране. И в этом смысле явился также новым социокультурным феноменом. Оценивая результаты его деятельности, нужно постоянно «держать в уме» не только особенности каждого периода, динамику политического развития, но и отношение к нему (и результатам его труда) со стороны всего общества.
В-третьих, речь идет вовсе не о «бухгалтерских балансах», а о живом, истинно творческом процессе рождения Закона. Закона – в самом высоком смысле этого слова. К примеру, в первые годы парламентской деятельности за каждым из них стояли поистине фундаментальные перемены в государственной и общественной жизни крупнейшей страны мира. Надо понимать, что за 20 лет произошла тектоническая трансформация отечественной правовой системы. И ее нынешнее состояние обусловлено не только уровнем знаний профессионалов, но и сменой мировоззрения – то есть шкалой политических и этических ценностей людей. На состоянии нашего права сказались правовые практики прежнего (советского) периода и изменения в общественной морали.
Да, профессиональная парламентская работа – педантична, трудоемка и даже рутинна. Однако сухое перечисление сделанного не создаст достоверного впечатления о работе депутатов. Согласитесь: даже сегодня многие из принимаемых решений имеют свою яркую историю борьбы аргументов и свой памятный «шлейф» в общественном сознании. Включающий подчас почти философские вопросы, ответа на которые нет и сегодня.
Да и состав парламента в разные годы был разным. А сугубо юридические оценки качества законов и их последствий нередко задевали весьма чувствительную сферу межпартийных отношений.
При этом базовые каноны правотворчества, его фундаментальные исходные правила (известные людям юридической профессии и определяющие так называемую догму права) должны оставаться вне идеологии и политики, кто бы и на чем бы здесь порой ни настаивал и какими бы «горячими» текущими интересами ни прикрывался. Право имеет свои особенности, свои ограничения (или пределы), которые во многом делают его собственно правом. И их нарушать нельзя. За этим строго следит Конституционный суд, который на протяжении 20 лет не раз указывал законодателям на несоответствие того или иного решения Основному закону. А законодатели свои ошибки исправляли.
Приведу еще один пример – уже из международной практики. Мне он кажется довольно показательным, поскольку касается соблюдения правил работы не только с национальным законодательством. Выступая в октябре в ПАСЕ, я сказал об угрозе идеологизации международного права. На мой взгляд, крайне опасная для судеб мира тенденция! Но ведь ее корни – не только в известных «двойных стандартах» поведения отдельных государств, но и в том, что идеологическая конъюнктура проникает порой и в ткань национальных законодательных систем. Вот почему я говорил в Страсбурге о важности чистоты права и об особой роли законодателей в его сохранении. В защите – о вторжении в эту материю внеправовых явлений.
Возвращаясь к оценке 20-летнего труда российских законодателей, хотел бы сказать, что благодаря их усилиям новая система законодательства в России, безусловно, сложилась. Ее полнота, взаимосвязанность и демократический характер – неоспоримы. В то же время, сделав здесь главные шаги, мы не должны успокаиваться. Работа по совершенствованию законодательства должна идти постоянно.
Нам предстоит еще многое сделать, в том числе – выработать действительно объективные критерии оценки качества закона и самого законотворческого процесса. При подготовке отчета стало понятно, что единого, общепризнанного набора таких критериев нет, а это вопрос принципиальный.
К примеру, достаточно ли обойтись соотношением числа вносимых проектов и издаваемых в итоге законов? С одной стороны – это характеризует динамику и, если угодно, КПД любого парламента. Однако еще древние философы предупреждали, что большое число новых законов свидетельствует не о силе, а скорее о слабости государства. Не говоря уже о качестве подзаконных актов, которых (по объективным причинам) гораздо больше, но которые далеко не всегда помогают точной и последовательной реализации законов. В любом случае количество мало что скажет о качестве конечного продукта и самих парламентских дискуссий.
Еще один возможный (и очень важный) критерий – это уровень экспертного сопровождения законопроектов и действенность общественного контроля за правоприменением. Без них просто немыслим современный законодательный процесс. Однако вопрос в том, как это оценить, по какой методике и в каких цифрах.
Не менее сложно измерить и «градус» информационного поля, почти всегда окружающего деятельность парламента. Именно СМИ (а теперь и бесчисленные социальные сети) немало «помогают» сформировать его общеизвестный образ. Но не секрет, что порой он построен на поверхностных суждениях, на неких шаблонах, где свою негативную лепту также вносят правовой нигилизм, низкий уровень уважения к закону в обществе.
Наконец, все мы ценим и внимательно изучаем социологические опросы. Однако и здесь отношение людей к самым резонансным законам бывает далеко не однозначным. А такие слишком абстрактные вопросы, как «доверяете ли вы Госдуме?» или «хорошие ли у нас законы?» – апеллируют не столько к знаниям, сколько к эмоциям людей.
Думаю, что критериев оценки состояния права в стране и эффективности парламентской работы можно предложить немало. Этому мы еще посвятим серию экспертных дискуссий, где будем вместе искать общие, справедливые и научно обоснованные подходы. Главное, чтобы по таким вопросам дискуссия не прекращалась. И научная, и самая широкая. Ее результаты нужны нашему обществу, чтобы объективно оценивать работу парламента. А самим законодателям – чтобы постоянно повышать качество законов и двигаться вперед.
Наконец, мы не должны забывать, что потребность в той или иной норме права нужно прогнозировать, видеть заранее. Право должно быть настолько актуальным и одновременно передовым, чтобы создаваемая законодательная база в полной мере отвечала долгосрочному развитию страны. Но это – уже тема для отдельного разговора.
