Татьяна Голикова
Основная функция Счетной палаты – контроль расходования бюджетных средств. При этом сегодня политика ведомства направлена не только на фиксирование свершившегося нарушения (с последующим обращением в правоохранительные органы), но и на предупреждение нарушений и возмещение потерь госбюджета. Задача проверок и мониторинг выполнения предписаний – не допускать нецелевого или неэффективного использования государственных средств.
Нам достаточно часто задают вопрос: «Где посадки?» Но Счетная палата – не карательное ведомство. Хотя мы готовим и направляем материалы в право-
охранительные органы, все же основная задача – проведение аудита бюджетного финансирования для профилактики и исправления финансовых и нормативных нарушений.
Если говорить о цифрах 2013 года, то Счетной палатой было проведено 470 проверок. По итогам проведенных мероприятий Минфину России, главным распорядителям средств федерального бюджета и другим участникам бюджетного процесса было направлено 366 представлений и 1 предписание. И 290 представлений уже исполнены полностью или частично. Есть примеры, когда средства, потраченные нецелевым образом, возвращаются в бюджет уже на этапе проверки. Например, в случае с Цирком на проспекте Вернадского руководство вернуло в государственную казну 6,2 млн руб., а Высшая школа экономики по итогам проверки за счет внебюджетных источников также возместила федеральному бюджету около 6 млн руб.
Критерии работы
Наиболее важный критерий работы для меня – это то, сколько неправильных решений удалось предотвратить в результате анализа тех или иных проектов. И сколько после этого последовало решений исполнительной и законодательной власти, направленных на исправление ситуации. Может быть, в дальнейшем я изменю свое мнение, но пока рассмотрение результатов проверок на коллегии Счетной палаты показывает, что большой объем нарушений или недополучения доходов происходит из-за неурегулированности и пробелов в действующем законодательстве.
Например, аудиторы указывали, что ставки неналоговых платежей своевременно не пересматриваются, несмотря ни на инфляцию, ни на изменение условий работы хозяйствующих субъектов. В итоге бюджет страны не только не получает необходимые доходы, но вынужден нести дополнительную нагрузку. А неналоговые доходы только в 2013 году составили 894 млрд руб. Поэтому Счетная палата предлагает сделать обязательной индексацию ставок неналоговых доходов и провести их экспертизу на соответствие затратам государства.
Я уже ранее высказывалась, что очень аккуратно отношусь к цифрам. Не так давно на коллегии мы рассматривали результаты проверки второго этапа ФЦП по комплектованию контрактниками Внутренних войск, рассчитанной на 2009–2015 годы. С точки зрения законодательства, в первую очередь бюджетного, нецелевое использование средств составило 2,3 млрд руб. Сумма впечатляющая!.. Но когда начинаешь разбираться, в чем состоит это самое «нецелевое использование» средств, оказывается, что не все так просто. В частности, предполагалось строительство одних объектов, но построили другие, не менее необходимые для функционирования Внутренних войск в рамках программы комплектования. Детально обсудили эту тему, пытаясь понять, почему так произошло. Выяснилось – не сработало межведомственное взаимодействие. Государственным заказчиком – координатором этой программы на тот период было Министерство обороны, а куратором, который отслеживает все федеральные целевые программы, – Министерство экономического развития. Исполнитель в данном случае, то есть государственный заказчик, – Внутренние войска МВД России. Ведомство практически по всем изменениям своевременно доводило информацию. Но поправки в программу своевременно внесены не были. Это пример рассогласованности действий, в результате возникла такая цифра.
Другой пример – за выдачу аттестата, подтверждающего уровень квалификации в области промышленной безопасности, необходимо заплатить госпошлину в федеральный бюджет в размере 800 руб. Полномочия по ее взиманию были предоставлены Ростехнадзору еще в декабре 2009 года, а служба начала взимать ее только с 1 июля 2012 года. В результате только за проверяемый период бюджет по этой позиции недосчитался более 1 млрд руб. И это уже серьезное нарушение конкретного ведомства.
Возвращаясь к критериям работы – в рамках новых полномочий мы планируем принять концепцию развития методологического обеспечения внешнего государственного финансового аудита. Концепция включает такие инструменты, как финансовый и стратегический аудит, а также аудит эффективности. Последний инструмент особенно важен. Мы сейчас формируем единые критерии и методики оценки. Принцип эффективности закреплен в Бюджетном кодексе, а вот сами критерии и понятия нормативно не обозначены. А это очень важно для систематизации работы контрольных органов и выработки единого подхода к оценке эффективности государственных расходов.
Новое в работе, вызовы и риски
Счетная палата – орган внешнего аудита. И первое, на что всегда обращает внимание аудитор, – проводились ли внутренние проверки службами внутреннего финансового контроля по ранее представленным материалам. И если в результате были выявлены недостатки, то насколько полно они устранены.
Более того, теперь контроль со стороны Счетной палаты начинается уже с момента подачи заявки в Минфин на финансирование мероприятия или программы, требующей государственного финансирования. Раньше этого не было, а теперь, уверена, это будет работать, причем результативно.
В связи с принятием нового закона «О Счетной палате» мы влияем на процесс принятия важных государственных решений: при рассмотрении законопроектов в первом чтении мы представляем в Госдуму свои отзывы. Как высший орган финансового контроля мы оцениваем эффективность и целесообразность предлагаемых нововведений.
Экспертиза нормативных документов – это существенная и большая работа. Она практически новая для нашего состава. Раньше Счетная палата давала заключения на проекты законов, если это касалось закона о бюджете, что традиционно, или Бюджетного кодекса. Все остальное находилось за рамками.
Федеральный бюджет этого года верстался по программному принципу. В настоящее время утверждены 38 из 42 государственных программ. К сожалению, все они подлежат корректировке, а по сути – переработке. В соответствии с президентским поручением мы должны завершить до 1 сентября 2014 года стратегический аудит госпрограмм на предмет их соответствия национальным приоритетам страны.
Основная проблема – несбалансированность параметров государственных программ по целям, срокам, источникам и объемам, а также их расхождение со стратегическими приоритетами социально-экономического развития. Вместо использования инструментов стратегического бюджетного планирования в ряде случаев мы получили обычные бюджетные заявки на дополнительное финансирование, зачастую не связанные с общими целями и задачами программ.
Это было также отмечено в заключении на законопроект о федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов, в котором впервые появился подраздел «Анализ формирования федерального бюджета на 2014–2016 годы в программном формате». Мы отмечали, что целевые показатели не в полной мере позволяют оценить степень реализации целей и задач. В госпрограммах не дана оценка рисков, в том числе по вероятности наступления, их влиянию на результаты реализации госпрограмм, возможности управления рисками. Отсутствует комплекс мер по минимизации прежде всего наиболее существенных рисков и преодолению их последствий. Отсутствует оценка уровня совокупного риска по госпрограммам.
Вывод – полноценная система госпрограмм, позволяющая с помощью комплекса взаимосвязанных мероприятий и межотраслевого взаимодействия достигать поставленных целей и решать намеченные стратегические задачи социально-экономического развития, пока не сформирована.
Актуально и создание целостной системы управления государственными программами, а также их аудита и контроля. При этом аудит эффективности бюджетных расходов на их реализацию позволит выявить слабые места и минимизировать риски.
Эффективность бюджетных расходов во многом опирается на создание современной и качественной системы закупок для государственных и муниципальных нужд. С января вступил в действие закон о контрактной системе, в котором закреплены новые полномочия Счетной палаты и региональных и муниципальных контрольно-счетных органов. Это и системная проверка, анализ, оценка информации о законности, целесообразности, обоснованности, своевременности, эффективности расходов на закупку товаров, работ и услуг. Мы ожидаем от внедрения этой системы повышения эффективности бюджетных расходов, но о фактических результатах можно будет говорить по итогам аудита в 2014 году. Реализация этого закона должна быть предметом пристального внимания региональных контрольно-счетных органов и муниципальных образований.
Также объектом особого внимания контрольно-счетных органов и органов внутреннего финансового контроля являются бюджетные инвестиции в объекты капитального строительства. В этой сфере есть проблемы, и они общеизвестны.
В частности, параметры проектов существенно меняются, причем зачастую без должных обоснований. А в итоге реализуется совсем другой инвестиционный проект. Что влечет за собой увеличение сроков и стоимости строительства. Подобные решения органов исполнительной власти уменьшают эффект от бюджетных инвестиций. Все это наглядно демонстрирует неэффективность управления государственными финансами.
 |
| Инспекторы Счетной палаты получили новые
полномочия в рамках законодательных нововведений. Фото РИА Новости |
Инспекторам Счетной палаты, участвующим в контрольном мероприятии, теперь предоставлено право составлять протоколы по 23 составам административных правонарушений. Соответствующие изменения были внесены в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Реализация этого права обеспечит повышение ответственности руководства государственных органов, юридических и физических лиц за целевое и эффективное использование бюджетных средств.
Как свести баланс
Оценка ситуации по исполнению бюджета в 2013 году свидетельствует о значительных пробелах в этом направлении и отсутствии должного внимания к проблеме всех участников бюджетного процесса.
Вот только один из примеров. Решения о распределении значительных объемов бюджетных ассигнований, утвержденных в законе о бюджете на соответствующий год, принимаются в декабре, а средства главными распорядителями бюджетных средств доводятся до бюджетов регионов достаточно поздно, что исключает возможность их использования на запланированные цели в установленные сроки. Цель не достигается, финансовые ресурсы «оседают» в остатках до решения процедурных вопросов их использования в очередном финансовом году. Как результат – средства «не работают», эффективность «нулевая». Зачастую такие средства расходуются через год или два, о чем и свидетельствуют результаты проверок.
В частности, согласно оперативному докладу о ходе исполнения федерального бюджета за январь–февраль 2014 года, кассовые расходы на реализацию ФЦП исполнены на уровне 5,4%. При этом расходы не осуществлялись по 15 ФЦП (32,6% от общего количества). В том числе по таким значимым, как «Развитие образования на 2011–2015 годы», «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в РФ до 2015 года», «Развитие единой государственной системы регистрации прав и кадастрового учета недвижимости на 2014–2019 годы», «Развитие уголовно-исполнительной системы на 2007–2016 годы».
Отдельные получатели бюджетных средств, систематически их не исполняющие, в очередном финансовом году получают на эти же цели средства в аналогичном или даже большем объеме. И это повторяется из года в год как на федеральном, так и на региональном уровнях. К подобным ситуациям должно быть привлечено особое внимание контрольных органов.
Есть ситуации, когда с исполнением все хорошо, но почти нет результата. Пример – создание особой экономической зоны (ОЭЗ) «Зеленоград». Проект был начат семь лет назад, но так и не стал высокоэффективной инновационной площадкой. Была допущена ошибка при разделении ответственности по созданию зоны между федеральными и московскими структурами, о котором в 2006 году договорились Минэкономразвития и правительство Москвы. Фактически правительство Москвы успешно обустраивало Зеленоград, а федеральный Центр безуспешно пытался решать вопросы строительства инфраструктуры в пределах внутренних границ зоны. И как результат отсутствия проработанной концепции развития ОЭЗ, нарушения при проектных и строительно-монтажных работах – неэффективно использованные средства – 2,75 млрд руб.
Еще один из последних примеров – софинансирование объектов строительства и реконструкции автодорог в Московской области. Из перечисленных в 2011–2013 годах субсидий на общую сумму 40 млрд руб. по состоянию на 1 января 2014 года не использовано 27,6 млрд руб., или 69%. Между тем первоначально предусмотренные субсидии были увеличены в два раза – с 21,3 млрд до 44,1 млрд руб. Дополнительные средства предназначались на софинансирование строительства путепроводов, эстакад и транспортных развязок в области. В результате остаток субсидии установленным порядком возвращен в федеральный бюджет, из четырех объектов, предусмотренных к вводу в 2012 году, ни один не введен в установленный срок, из-за невыполнения контрактов подрядчиками, отсутствия консервации некоторые объекты придется переделывать. Такое положение дел не только при «жестком» – при любом бюджете неприемлемо.
Кстати, об эффективности… Во время проверок Счетная палата часто сталкивается с тем, что средства, перечисленные из бюджета в качестве взноса в уставный капитал акционерных обществ с государственным участием, не сразу вкладываются в проекты, а размещаются на депозитах. Проценты, полученные от их размещения, становятся собственностью организации. Прямого нарушения в этом нет, но я придерживаюсь четкой позиции, что такое положение дел – свидетельство неэффективного использования бюджетных средств. Причем данный механизм работает уже длительное время, и при этом объемы взносов растут: на предстоящие три года выходит серьезная сумма – более 266 млрд руб. Поэтому мы будем уделять пристальное внимание тому, как расходуются средства, идущие из федерального бюджета в виде взносов в уставный капитал открытых акционерных обществ.
С января 2014 по март 2015 года Счетной палатой проводится экспертно-аналитическое мероприятие «Мониторинг использования бюджетных ассигнований, предоставленных из федерального бюджета в виде взносов в уставный капитал открытых акционерных обществ, в том числе взноса в открытое акционерное общество «Особые экономические зоны». Оно должно помочь создать общую картину того, насколько эффективно используются вклады государства в уставные капиталы компаний. О результатах мы обязательно проинформируем.
Антикоррупция
Эту больную для страны тему невозможно не затронуть.
Ежегодно Счетная палата проводит около 500 проверок крупнейших бюджетополучателей. При этом особое место в проверках уделяется выявлению и профилактике фактов коррупции. Зачастую выявленные факты неэффективного или нецелевого использования бюджетных средств напрямую связаны с коррупционными проявлениями.
По итогам своих проверок Счетная палата регулярно направляет в правоохранительные органы соответствующие материалы. За 2013 год в органы прокуратуры, иные правоохранительные органы по решениям коллегии Счетной палаты направлено 114 материалов по результатам проведенных контрольных и экспертно-аналитических мероприятий. По дополнительным запросам правоохранительных органов было направлено более 60 материалов. По материалам Счетной палаты возбуждено 39 уголовных дел.
По итогам 2013 года у нас состоялось 40 совместных контрольных мероприятий. Как показывает практика, результативность совместных проверок достаточно высока. Участие сотрудников правоохранительных органов существенно влияет на принятие необходимых мер реагирования по результатам проверок.
Теперь законом о Счетной палате установлена новая обязательная норма по предоставлению правоохранительными органами информации о ходе рассмотрения и принятых решениях по материалам, переданным им аудиторами СП.
Двигаясь к повышению прозрачности процедур проверок, Счетная палата также направила предложения в правительство с тем, чтобы результаты проверок и меры реагирования на них опубликовывались соответствующим федеральным органом исполнительной власти на официальном сайте.
Дарья Гармоненко