Олег Матвейчев
Споры о том, как избирать мэров, продолжаются в России до сих пор. Фото c сайта www.yabloko.ru
В ближайшее время внутриполитическая повестка дня в России будет определяться начавшейся реформой местного самоуправления (МСУ). В Государственной Думе на данный момент рассматривается соответствующий законопроект. Оппозиция поспешила объявить реформу вредной, ненужной, антидемократической и якобы отдаляющей Россию от цивилизованного Запада.
Реформа местного самоуправления, безусловно, назрела, и назрела давно. Сегодня опросы, проведенные серьезными социологическими центрами, свидетельствуют о безусловной поддержке населением политики высшего руководства страны. Мы провели лучшую в истории и успешную для нашей страны Олимпиаду. Присоединение Крыма вызвало небывалый общественный энтузиазм. Совсем иное дело – работа местных органов власти. Согласно тем же опросам, основные претензии россиян к власти – это как раз зона компетенции сферы местного самоуправления. Плохие дороги, благоустройство, сфера ЖКХ, мелкая коррупция, бытовые межнациональные конфликты… Мы можем сколько угодно проводить блестящие Олимпиады, но отсутствие лампочек в подъездах, сломанные скамейки, грязь возле подъездов, всевластие и глухота местных депутатов и мелких начальников если не сводят на нет усилия федеральных властей, то во всяком случае серьезно эти усилия дезавуируют.
Ситуация на местах существенно не меняется, и в целом она одинаково плачевна по всей стране. Структурные реформы имеющейся системы проводить уже пробовали. Так, несколько лет назад довольно значительная часть муниципалитетов отказалась от прямых выборов мэров и ввела модель заключения контракта сити-менеджерами. Кардинального улучшения ситуации не наступило. Существенного преимущества эта модель не дала, а кое-где стала источником дополнительных проблем. Следовательно, можно диагностировать принципиальную и концептуальную болезнь всей системы МСУ, и для того, чтобы ее вылечить, требуются системная реформа и системная перезагрузка.
Имеющаяся сегодня система местного самоуправления сложилась после принятия Конституции 1993 года. Именно тогда, в соответствии с Европейской хартией о местном самоуправлении, наше местное самоуправление было «отделено от государства», что предполагало наличие самых разнообразных форм уставов и моделей. Можно вспомнить о многочисленных дискуссиях и экспериментах того времени. В частности, например, о довольно широком движении Территориальных общественных советов (ТОСов), самой близкой народу формы самоуправления, получившей в ряде регионов и общественную поддержку, и признание властей. Без их одобрения не решались вопросы землеотводов, ремонтов, строительства жилья и инфраструктуры. Муниципальные Думы или советы, избранные мэры или главы, возглавляющие исполнительную власть, привели к отдалению власти от непосредственных текущих проблем людей.
Простой пример: в большом городе один депутат городской Думы может приходиться на 30–40 тыс. избирателей. Это сопоставимо с населением крупного районного центра. Даже если представить, что это ответственный человек, он физически не способен даже мониторить проблемы своего округа, повстречаться с большинством своих избирателей, не говоря уж про то, чтобы решить проблемы людей. А если это помножить на безответственность многих депутатов, которые избирались с помощью манипулятивных технологий для решения своих коммерческих проблем или удовлетворения властных амбиций? Большие округа, в которых жители не знают друг друга, дают огромный простор для манипуляций: нет возможности оценивать человека по делам, по репутации, оценка идет по качеству предвыборных материалов и популистских обещаний.
Что представляет собой типичная городская или районная Дума или совет в России? Несколько представителей МУПов, подконтрольных главе города или муниципального района, руководители муниципальных учреждений здравоохранения и образования, также подконтрольных главе, и несколько дружественных этому же главе бизнесменов, монополизировавших строительство и торговлю. Конечно, есть несколько человек из бесправной кричащей оппозиции, занятой не столько решением проблем граждан, сколько зарабатыванием политического капитала с помощью спекуляции на проблемах. В такой ситуации мэры и главы превратились в местных царьков и баронов, которым не указ региональная власть и которые относились к собственному населению как помещики к крепостным. Надо сказать, что масла в огонь подливала и федеральная власть, чьей стратегией в конце 90-х и начале нулевых была политическая поддержка независимых мэров и глав в противовес не в меру самостоятельным и амбициозным губернаторам.
Причиной этого является изначально неверная ориентированность организации местного самоуправления по европейской модели, которая предполагает совершенно другую демографическую и поселенческую традицию, нежели Россия. Даже европейские столицы представляют собой города размером с наши областные центры, большинство же городов и населенных пунктов Европы, имеющие свои органы местного самоуправления, значительно меньше и сопоставимы с нашими городскими районами и райцентрами. С другой стороны, в Европе отсутствуют традиционные, в нашем понимании, села и деревни, которые к тому же у нас иногда находятся на десятки, сотни километров от райцентров и больших городов.
Если в Европе власть самоуправления при данной модели более или менее близка к населению, то у нас она оказывается в любом случае далека именно при реализации этой же модели. То есть местная власть только носит название «самоуправления», фактически таковой не являясь. Для реализации именно самоуправления местная власть должна быть максимально приближена к народу, чтобы, как метко сказал Владимир Путин, «до нее можно было дотянуться рукой».
Для реализации задачи приближения власти к населению имеет смысл использовать опыт государства, чья поселенческая структура и ее разнообразие схожи с российскими. И такой страной являются США. Удивительно, но при всех призывах к демократии в 90-х годах, при всей любви правящей элиты именно к Америке их опыт организации местного самоуправления был проигнорирован нашими либералами и демократами. Зато сейчас, критикуя начавшуюся реформу местного самоуправления, они говорят об отступлении от общемировых цивилизационных норм и сворачивании демократии в России, не видя того факта, что в основу новой реформы положены именно элементы американской системы.
Естественно, не следует слепо копировать американскую модель, это и не нужно (у нас свои традиции и специфика), да и невозможно (американская модель очень поливариантна). Но приблизительно к разнообразным местным условиям свою задачу – быть самоуправлением именно населения – она решает.
Самоуправление в США учитывает местную специфику штатов, и его права и возможности определяются законами штатов и собственно уставами местных органов самоуправления. Штаты с удовольствием делегируют местным властям большие части своих полномочий, вплоть до того, что, например, во Флориде практически все сферы жизнедеятельности, кроме некоторых налогов штата, отданы на откуп местной власти.
Самой старой формой самоуправления является так называемая городская комиссия, и она предполагает, что избиратели напрямую выбирают каждого члена комиссии, за которым закреплены определенные функции (пожарное дело, строительство, торговля и прочее). Очевидно, это наследие эпохи первых колонистов, и применимо оно только к весьма небольшим поселениям. С ростом населенных пунктов данная форма существует только в определенных случаях.
Самой молодой и современной моделью, также еще не получившей широкого распространения, является модель абсолютно прямой демократии «Городской сбор», когда избиратели напрямую решают без представительных органов любой вопрос своей жизнедеятельности, а также по каждому вопросу выбирают конкретного ответственного за реализацию решения. Иногда, впрочем, прямое голосование по каждому вопросу все-таки делегируется представителям. Это можно рассматривать как подвид этой модели.
Гораздо более распространенной является модель «Мэр и городской совет». Это похоже на то, что есть у нас: совет избирается жителями как законодательная власть, а мэр избирается отдельно и действует в соответствии с полномочиями, прописанными в уставе. Иногда полномочия совета распространяются на назначение заместителей мэра или менеджеров с особыми функциями. Примерно треть населенных пунктов в США использует эту модель.
Почти половина муниципалитетов придерживается модели «Городской совет и менеджер». Здесь мэр избирается из числа депутатов совета, а менеджер назначается советом по контракту и занимается ежедневной работой по управлению городом. Кажется, что это мало чем отличается от менеджерской системы, принятой и у нас. Только в США эта модель используется в основном для населенных пунктов, чье население не превышает 10 тыс. человек.
Названные модели имеют еще два этажа: один сверху, другой снизу. В России на данный момент такие этажи отсутствуют. Снизу эти местные правительства подпираются гораздо более мелкими структурами, называемыми «советами районов». Это аналоги наших умерших в 90-е ТОСов, то есть организации, в которые избираются волонтеры из жителей района, а также людей, которые имеют хоть какой-либо интерес в данном районе. В Нью-Йорке таковых советов 59, и каждый состоит примерно из 50 членов. Кто скажет, что здесь трудно дотянуться до власти рукой? На одного члена совета даже в таких крупных городах приходится, как правило, меньше 1 тыс. человек. Сравните с нашими 20–40 тыс. на одного депутата в некоторых мегаполисах. Неудивительно, что таких членов совета их избиратели знают лично, манипулятивные выборы тут невозможны, репутация и качественная работа депутата являются для избрания решающими. Как правило, такие советы совершенно непартийны, неполитизированны, а вот политические партии федерального уровня мечтают каждый раз заручиться их поддержкой. В эти советы попадают люди с активной жизненной позицией, люди, имеющие конкретный интерес на территории, а не политические карьеристы. В нашей же ситуации политическая деятельность активистов не утилизируется и не канализируется на благо города или района, а носит деструктивный характер.
В то время как районные советы подпирают муниципальные и местные власти снизу, сверху, особенно на больших территориях, существуют советы метрополий. Они представляют интересы довольно больших районов и являются своеобразными форумами для принятия стратегических и инфраструктурных решений по развитию данного региона (это может быть строительство дороги, проходящей сразу через несколько муниципалитетов, общей больницы, культурного центра, организации системы образования и т. д.). Деятельность советов метрополий и районных советов финансируется либо за счет собственных средств и взносов, либо закрепляются в бюджете муниципалитета и местного правительства. Такая система позволяет гражданам всегда быть услышанными, а властям всех уровней всегда иметь обратную связь с населением. Это то, что позволяет Америке говорить о себе, что любая политика в конечном итоге – местная политика.
Источником финансирования местной и муниципальной власти являются налоги, сборы, штрафы и собственная хозяйственная деятельность. Местные власти вправе вводить собственные городские налоги самого разнообразного и иногда экзотического содержания. Однако каждый раз они должны помнить, что инвесторы пугаются слишком больших социальных нагрузок и налогов, а следовательно, могут уйти на другие территории. Поэтому города и регионы борются за создание благоприятного инвестиционного климата на своих территориях и одеспечивают условия для создания рабочих мест. Также они определяют квоты на рабочую силу, в том числе иностранную, определяют архитектурные планы и планы благоустройства. Большая финансовая самостоятельность ведет и к большей ответственности: так, в США муниципалитеты могут быть подвергнуты процедуре банкротства, которая прописана законами штата. В одних штатах, однако, определенные налоги местной власти взимать запрещено, а средства на осуществление деятельности поступают в виде трансфертов из бюджета штата или даже из федерального бюджета.
Таким образом, мы видим большое разнообразие форм и моделей, из которых перечислены далеко не все. Например, есть «свободные города», которые выведены из структуры графств (графство – территориальное подразделение, чьи границы установлены властями штата и не относятся к местному самоуправлению). Подобное разнообразие форм организации МСУ, однако, таит в себе определенные опасности. Поэтому, как уже говорилось, не имеет смысла заимствовать все подряд, особенно ссылаясь на то, что в России велика региональная местная, а часто еще и национальная специфика. Дело в том, что разнообразие часто порождает весьма ощутимое неравенство в различных значимых сферах жизни, которое ведет, по сути, к неравенству возможностей жителей разных муниципалитетов и регионов.
В результате новой реформы местным властям будет не до политики. Их деполитизация и обращения к сугубо хозяйственным вопросам, к проблемам людей – непременный эффект задуманного разукрупнения МСУ. Резкое увеличение активных депутатов станет постоянным будоражащим фактором для местной исполнительной власти. Еще одно следствие (и, кстати, этим отличается местная власть в США) – станет невозможным существование закрытых от общественности и несменяемых местных кланов, сообществ «отцов города», живущих по принципам кумовства. Система станет прозрачной и постоянно обновляемой.
Сегодня важно обеспечить плавный и безболезненный переход на новые рельсы, а также помнить, что новая система – не догма. Несомненно, что возникнут неожиданные эффекты, которые сейчас вряд ли могут предусмотреть законодатели. Жизнь через некоторое время, безусловно, внесет свои правки. Угрозы хаоса, которой нас пугают некоторые политики, нет: система МСУ США, как было показано выше, более поливариативна, сложна и задействует большее количество людей, чем то, что предполагает наша реформа. Однако США не только не погрязли в хаосе, но, наоборот, видят в ней основу своей политической устойчивости.
