Сам открываю, сам надзираю, сам закрываю – всё сам

Строго говоря, весь банковский надзор – это глава ЦБ, то есть Эльвира Набиуллина. Фото Антона Новодережкина/ТАСС

Законодательство представляет собой определенную структурно выверенную систему, которая имеет свою логику построения и принципы функционирования. И поскольку это система, она должна отвечать определенным принципам, проверенным временем и практикой.

Основная задача этой системы – не допустить рассогласованности и разбалансированности в действиях правоприменителя, что прежде всего должно заключаться в недопущении, чтобы одно и то же лицо устанавливало правила поведения, потом исполняло эти правила поведения, а в результате еще и контролировало соблюдение этих правил поведения. Другими словами, само придумало, само исполнило, само проверило, как исполнило. Не хватает только, чтобы еще само себя и наказало, что плохо исполнило.

В последнее время наблюдается картина массовой санации, так называемых проблемных банков, на что тратятся, прямо скажем, немалые деньги из государственного бюджета, что в действительности означает необоснованные траты денег налогоплательщиков. При этом налогоплательщики страдают дважды, во вторую очередь, как сказано, потому что за их счет гасятся долги прогоревших банкиров, а в первую очередь потому, что часто они же являются и вкладчиками этих самых проблемных банков.

Особенно лицемерно в случаях, когда отзываются лицензии у проблемных банков, выглядит позиция главного банковского регулятора – мол, сами вкладчики гонятся за высокими процентами, поэтому они и виноваты. Нечего хотеть много получать! Но почему у таких банков имеется возможность предоставления заранее не выполнимых обещаний? И почему в момент обнародования таких обещаний эти банки не несут положенного наказания? Или такого наказания не существует? Обещать, как известно, еще не жениться. Так и здесь, обещать – еще не значит платить. Получается, что банк может обещать, что хочет, и не будет нести за это никакой ответственности.

Кстати, в большинстве случаев возможностью получения высоких процентных ставок пытаются воспользоваться люди небогатые, цепляясь за эфемерную надежду хоть как-то обеспечить себе ближайшее будущее. Упрекать их в этом желании – верх цинизма.

В статье 159 УК РФ говорится, что мошенничеством будут считаться действия, связанные с хищением чужого имущества или приобретением права на чужое имущество путем обмана, или злоупотребление доверием. Предоставление возможности гражданам заключать договоры с банками, которые потом лопаются как мыльные пузыри, растворяя в воздухе те самые права граждан на доверенное банкам имущество, – это ли не разновидность мошенничества.

Наблюдая за массовым отзывом лицензий у банков, невольно задаешься вопросом: это так хорошо стал сейчас работать Центральный банк? Или это он так плохо работал все последнее время?

Контрольные и надзорные функции Центрального банка закреплены в Федеральном законе «О Центральном банке». В статье 4, например, говорится, что Центральный банк принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает кредитным организациям лицензии, а также приостанавливает действие этих лицензий и вовсе их отзывает. Иными словами, сам дает и сам отбирает. При этом сам же Центральный банк и осуществляет надзор за деятельностью других банков, так называемый банковский надзор.

Надзор – это важнейший элемент государственного регулирования того или иного вида деятельности, суть которого состоит в необходимости постоянного контроля за надлежащим соблюдением установленных нормативных предписаний, а также правильным исполнением установленных предписаний.

В разных странах система банковского надзора действует неодинаково. Например, в Бельгии банковский надзор осуществляет параллельно Министерство финансов, Банковская комиссия, Банк Бельгии; в Великобритании – Банк Англии; в Италии – межминистерские комитеты по кредитам и сбережениям во главе с министром казначейства и Банк Италии; в Германии – Бюро надзора за финансовыми учреждениями; во Франции – Комитет банковской регламентации, Комитет кредитных учреждений, Банковская комиссия, при этом все комитеты возглавляет управляющий Банком Франции; в Швейцарии – Федеральная банковская комиссия; в Японии – Бюро банков при Министерстве финансов; в США – Федеральная резервная система, Служба контролера денежного обращения при Министерстве финансов, Федеральная корпорация по страхованию депозитов плюс 50 банковских департаментов штатов.

Депутаты регулярно вносили поправки в Закон «О центральном банке». Фото РИА Новости

Отдельно следует сказать о Великобритании, где в 2004 году был принят закон, по которому был создан независимый надзорный орган в банковской сфере – FSA (Financial Services Authotity). Несмотря на это, только в 2006 году между Казначейством, FSA и Банком Англии был подписан Меморандум о распределении полномочий между ними. При этом Банк Англии стал тайно создавать собственные надзорные полномочия, что привело к масштабному скандалу и ощутимому банковскому кризису. Лишь в 2011 году совет директоров Банка Англии создал комитет по финансовой политике, что способствовало принятию в 2012 году закона о финансовых услугах и финансовых рынках. Изменения, касающиеся надзорных полномочий Банка Англии, вступили в силу 1 апреля 2013 года и привели к существенному перераспределению полномочий в институте финансового регулятора, лишив Банк Англии права принятия единоличных решений. Кроме того, особенностью деятельности Банка Англии являются его сложные взаимоотношения с Банком Шотландии, который выпускает банкноты, в свою очередь, не всегда принимаемые непосредственно на территории Англии и Уэльса.

Насколько важен банковский надзор, свидетельствует то, что еще в 1974 году при Банке международных расчетов был создан комитет по вопросам банковского надзора, в который вошли представители центральных банков и/или других органов, которые несли ответственность за эту область банковской деятельности таких государств, как Великобритания, Бельгия, Голландия, Италия, Канада, Германия, США, Швейцария, Франция, Япония, Люксембург и Швеция. Поскольку Банк международных расчетов находился в Базеле, Комитет по банковскому надзору получил название – Базельский комитет. Комитет особое внимание уделяет раннему реагированию на проблемы, возникающие в работе банков.

В статье 56 Федерального закона «О Центральном банке» закреплено, что банк является органом банковского надзора. Банк осуществляет надзор за соблюдением другими банками законодательства, а также нормативных актов, принятых Центральным банком, установленных им же предписаний и осуществляет анализ их деятельности, чтобы затем полученную информацию использовать для целей банковского надзора, то есть для принятия решения об отзыве лицензии у банка, деятельностью которого Центральный банк недоволен. Получается, что сам Центральный банк придумывает правила игры, чтобы затем, например, изменить их, а тех, кто не успел к ним приспособиться, – наказать.

Но это еще не все. В статье 60 того же закона сказано, что Центральный банк вправе предъявлять требования к деловой репутации руководителя банка, и не только его, но и его заместителей, главного бухгалтера, заместителей главного бухгалтера, членов совета директоров, членов наблюдательного совета банка и т.п. На деле это означает, что если кто-то из вышеперечисленных лиц не понравится Центральному банку, его совершенно на законных основаниях можно удалить из поднадзорного банка.

О таких методах управления, наверное, мечтают многие руководители. А то приходится что-то выдумывать, начинать изобретать немыслимые, заранее не выполнимые задания для подчиненного, который надоел или стал неугоден. А так – ваша деловая репутация меня больше не устраивает, и все! За дверь!

Разумеется, банковская система не может не быть централизованной и достаточно жесткой со строго вертикальной структурой управления. Но жесткость легко уязвима, если система становится подконтрольна и поднадзорна сама себе. Главными целями банковского надзора, как указано в законе, являются поддержание стабильности банковской системы и защита интересов вкладчиков и кредиторов. Как это получается у Центрального банка, было хорошо видно в конце декабря прошлого года. При этом надзорные функции Центрального банка осуществляются через действующий на постоянной основе комитет банковского надзора, объединяющий руководителей структурных подразделений, обеспечивающих выполнение его надзорных функций. И хотя положение о комитете утверждается советом директоров банка, подписывается оно руководителем Центрального банка и, можно не сомневаться, им же и готовится. В п. 2 этого положения закреплено, что в своей деятельности комитет руководствуется Федеральным законом «О Центральном банке» (который как раз и отсылает к этому положению), а также самим этим положением, решениями совета директоров и иными актами Центрального банка. Другими словами, комитет банковского надзора руководствуется нормативными предписаниями Центрального банка, а если к этому добавить, что, согласно п. 3 все того же положения, председатель комитета назначается председателем Центрального банка (пусть даже из числа совета директоров), то тогда совершенно очевидна вся достаточно прозрачная механика банковского надзора – придумываю правила, закрепляю их, меняю их, наказываю за их неисполнение. И все это, по сути дела, в одной и той же организации. Строго говоря, весь банковский надзор – это руководитель Центрального банка.

Назрела необходимость в создании специальной самостоятельной службы по надзору за Центральным банком. Фото Reuters

Федеральный закон «О Центральном банке» был принят 27 июня 2002 года. Но начиная с 23 июля 2013 года в него стали в массовом порядке вноситься многочисленные изменения. Только Федеральным законом «О внесении изменений в отдельные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков» их было внесено более 30. Чудесным образом это перераспределение полномочий по банковскому надзору совпало с назначением председателем Центрального банка действующего руководителя.

Председатель Центрального банка несет всю полноту ответственности за деятельность банка. Но эта полнота ответственности прямо коррелирует с практически неограниченными полномочиями. Ведь даже внутренний аудит Центрального банка осуществляется службой главного аудитора, непосредственно подчиненной председателю Центрального банка. Получается, что не только сам надзираю за тем, что принимаю, но и сам себя еще и проверяю.

Целями деятельности Центрального банка являются: 1) защита и обеспечение устойчивости рубля; 2) развитие и укрепление банковской системы России; 3) обеспечение стабильности и развитие национальной платежной системы; 4) развитие финансового рынка России; 5) обеспечение стабильности финансового рынка России.

Насколько успешно эти цели реализуются сегодня Центральным банком, судить опытным экспертам и финансистам. Обычные люди дают собственную оценку достижениям этих целей после очередного посещения магазина и похода в обменный пункт. Причем сразу.

Мировая практика, да и простой здравый смысл говорят, что надзирать за самим собой, конечно, удобно, выгодно, но неправильно. Тем более если речь идет о таком важнейшем и сложнейшем механизме, как Центральный банк.

Представляется, что назрела необходимость в создании специальной самостоятельной службы по надзору за Центральным банком. Наиболее перспективной видится идея ее функционирования в качестве самостоятельной федеральной службы с выводом из-под юрисдикции правительства.

Между прочим, серьезных финансовых нагрузок создание такой службы не принесет, если ее сделать за счет перераспределения полномочий комитета банковского надзора и его ликвидации как ненужного, лишнего звена в системе Центрального банка. Кстати, на эту службу, а не на Центральный банк должна быть возложена обязанность по проведению аудита Центрального банка. И, конечно, назначение на должность и руководителя федеральной надзорной службы за Центральным банком, и главного аудитора Центрального банка должно носить по отношению к руководителю Центрального банка уведомительный характер.

Слишком много решается в Центральном банке и слишком многое зависит от Центрального банка, чтобы можно было доверить этой государственной структуре надзирать за собственными полномочиями. Рано или поздно надзор за самим собой приводит к необоснованным и неправильным решениям, расплачиваться за которые (в самом прямом, денежном смысле этого слова) придется всем нам. Или мы уже начали расплачиваться?