Практика – критерий истины

В декабре 2015 года Владимир Путин в очередном Послании Федеральному собранию заявил о необходимости реформирования налогового администрирования – формирования общего механизма администрирования платежей. Ранее, как известно, налоговые, социальные, таможенные и иные платежи управлялись отдельно. Однако во многих развитых странах налоговая и таможенные службы исторически наладили обмен данными. Именно это важно в случае улучшения администрирования налогов и таможенных пошлин. И вот 15 января 2016 года президент России подписал два указа, реализующие этот принцип на практике. Роль фискального «мегарегулятора» досталась Федеральной налоговой службе (ФНС), которой были переданы соответствующие полномочия Пенсионного фонда (ПФР), Фонда обязательного медицинского страхования (ФОМС) и Росалкогольрегулирования (РАР). ФНС, в свою очередь, курирует Министерство финансов РФ. В середине года были приняты соответствующие законопроекты, внесенные правительством РФ.

Причины реформы достаточно прозрачны – необходимость увеличения доходов бюджета в условиях кризиса, причем такого, которое было бы политически приемлемо и не вызывало бы сопротивления значительного числа населения (как, например, рост налоговых или неналоговых платежей). Удобно бы это было и для бизнеса. Однако, кроме населения и бизнеса, разумеется, стоит политэкономический вопрос полномочий: «Кто главный?», на который каждое ведомство склонно отвечать именно в свою пользу. И этот вопрос не только понятный, но и законный. Почему роль «главного» досталась именно Минфину? По понятной причине – на него и так приходилось большая часть администрирования, и это было куда логичнее, чем, например, поручать эту функцию РАР. Кроме того, немаловажным фактором послужил и высокий уровень автоматизации налоговых платежей – ФНС давно принимала отчетность, к примеру, только в электронном виде через уполномоченные организации, в то время как другие по старинке принимали отчеты на бумаге. Большую популярность у граждан и предприятий сыскали такие сервисы, как проверка собственной налоговой задолженности, а также налоговой задолженности контрагентов (что очень важно для бизнеса, ведь если у контрагента есть долги, то риск трансакций с ним существенно повышается вплоть до блокировки счетов и т.п.). Позиция Министерства финансов, однако, вызвала сопротивление как тех органов, полномочия которых им отходят, так и социального блока правительства. Их аргументы состояли в том, что реформа не сократит количество сущностей, а умножит, что существует тонкая отраслевая специфика, которую не учитывает Минфин.

В результате были выработаны решения, носящие характер определенного компромисса. Так, по наиболее спорным вопросам администрирования пенсионных отчислений было решено, что за ПФР остаются функции приема расчетов, проведения камеральных и выездных проверок, возврата излишне уплаченных взносов за период до 1 января 2017 года, а также администрирование добровольных пенсионных взносов, уплаченных взносов на накопительную пенсию, сведений о трудовом стаже застрахованных и прием деклараций СЗВ-М – в просторечии отчетов работодателей в Пенсионный фонд.

Глава ФНС Михаил Мишустин в интервью в начале 2017 года рассказывал о своих планах на год. В частности, они состояли в увеличении налоговых доходов на 16%, до 7,9 трлн руб., при дальнейшем сокращении бюрократии – в частности, Мишустин указал, что с 2014 года количество запрашиваемых ФНС документов упало на треть.

Но, как известно, практика – критерий истины. Далеко не все прогнозы российских чиновников (вспомним, к примеру, ежегодные с 2009 года клятвы о прекращении чистого оттока капитала) сбываются. Давайте взглянем на ситуацию сейчас. Доходы бюджета, администрируемые ФНС, выросли еще значительнее прогнозов главы ФНС – до 9,1 трлн руб. за 2017 год, то есть более чем на 1 трлн руб. за год. Из них 483 млрд руб. за год – это администрирование сборов в ПФР.

Что это такое, если перевести на доступный язык? Триллион рублей – это больше, чем все расходы федерального бюджета на образование и здравоохранение (902 млрд руб. по проекту бюджета на 2017 год). Это весьма впечатляющие цифры. В мире обычно такой рост доходов бюджета бывает связан только с повышением налогов, в то время как реформа налогового администрирования на первом этапе, наоборот, дает спад, даже если потом он и компенсируется ростом доходов.

В этой связи вызывает удивление продолжающаяся критика Министерства финансов и реформы годичной давности со стороны социального блока правительства и, в частности, вице-премьера Ольги Голодец, на взгляд которой «качественных изменений не произошло», а бизнес столкнулся с издержками при передаче администрирования. Однако цифры говорят об обратном. Рост страховых взносов вполне убедительный, только за прошлый год составивший более 9%, а если сравнивать январский рост этого года с тем же периодом 2017 года, то его вообще можно смело назвать ошеломительным – 19%! Пожалуй, такого еще не было. Более того, возможно, впервые темп сбора страховых взносов на 2% превысил темп роста номинальной заработной платы. Что же касается издержек, то вовсе не факт, что они находятся на принимающей, а не на передающей стороне. Вот, например, истории про то, как предпринимателей ПФР заставляет доплачивать взносы за много лет назад, которые почему-то всплывают только сейчас. И если мы говорим об издержках, то стоит посмотреть, а во сколько нам обходится содержание самих этих органов в соотношении друг с другом и с количеством взимаемых налогов. Это, безусловно, тема для серьезной научной работы, но любой человек, много путешествующий по России, знает, что налоговые инспекции – весьма посредственные и скромные здания по сравнению с напоминающими дворцы здания ПФР.

Странно вот еще что. Ольга Голодец, критикуя решение о передаче администрирования страховых взносов от курируемого ею социального блока в фискальный, ни словом не обмолвилась о гигантской задолженности, которая образовалась во время администрирования страховых выплат силами Пенсионного фонда. Такая избирательность выглядит весьма и весьма странно, поскольку речь идет о средствах, предназначенных для социальных выплат тем же пенсионерам. И вот когда, пожалуй, впервые появилась возможность не только увеличить сборы за счет более эффективного администрирования, но и снизить долговое бремя, позиция оказалась такой. Неужели все дело в амбициях – и только в них? Пока у меня нет однозначного ответа на этот вопрос...

Итак, подведем промежуточный итог. Значит ли сказанное, что нам всем необходимо воспеть осанну мудрому Министерству финансов РФ и почить на лаврах? Разумеется, нет. Во-первых, главной проблемой – и это не злая воля Минфина – остается высокий уровень налогов в России. Для того чтобы их снизить, нужно политическое решение о снижении расходов. Это компетенция президента, правительства РФ, федеральных законодателей.

Но если говорить и о внутренних проблемах, то стоит отметить, что администрирование многих сборов остается вне ФНС. Важным вопросом является и интеграция администрирования всех взносов в Налоговом кодексе РФ, а не в отдельных разрозненных законах, как сейчас. Остаются мелкие, но крайне неприятные для простых граждан проблемы – например, с рассылкой тех же уведомлений по налогу на имущество, которые кому-то поступают, а кому-то нет, или с невозможностью дозвониться во многие налоговые инспекции, из-за чего там образуются очереди по мелким вопросам. Представители Минфина в ответ на эти упреки разумно парируют, что той же ФНС на это (например, набор дополнительных сотрудников для той же телефонной линии) нужны деньги. Но если выбирать, каким органам выделять дополнительное финансирование на решение технических вопросов, то ответ очевиден – тем, кто уже продемонстрировал эффективность в их решении. И здесь баланс очевидно в пользу налоговиков. Еще раз, практика – критерий истины.