В поисках властного баланса

Необходимо разобраться, может ли Конституционный суд РФ менять свои правовые позиции. Фото Александра Шалгина (НГ-фото)

Недавнее обнародование председателем Государственной думы Вячеславом Володиным идеи внесения в Конституцию РФ поправок, которые позволят нижней палате парламента принимать участие в формировании правительства, – это, несомненно, ответ на нарастающий в российском обществе запрос на перемены, в том числе и на перемены, связанные с преодолением известного дисбаланса в распределении властных полномочий в действующей модели разделения властей. Однако, прежде чем приступать к таким кардинальным мерам, как внесение изменений и дополнений в текст Конституции, целесообразно попытаться предпринять не столь резкие, но вполне конструктивные шаги по изменению сложившейся практики толкования конституционного текста с целью наполнения его более глубоким правовым смыслом. Речь идет о пересмотре толкования ч. 4 ст. 111 Конституции РФ, согласно которой после трехкратного отклонения Государственной думой кандидатур председателя правительства президент распускает нижнюю палату парламента и назначает новые выборы.

В свое время президент РФ Борис Ельцин действовал исходя из того, что он может распустить Думу, если она трижды отклонит не разные кандидатуры, а одну и ту же кандидатуру. Конституционный суд тогда вынужден был признать правомерной предложенную президентом трактовку, хотя и с той оговоркой, что буквальный смысл данной статьи не исключает ни одного из двух вариантов решения спора. С тех пор прошло более 20 лет, это вполне достаточный срок для переосмысления соответствующей правовой позиции Конституционного суда и основанного на нем решения в русле сложившейся мировой практики, допускающей такого рода пересмотры исходя из доктрины «живой Конституции».

Движение в данном направлении потребовало бы мобилизации политической воли тех сил внутри Государственной думы, которые заинтересованы в укреплении позиций парламента. Заявление Вячеслава Володина свидетельствует о наличии такой воли. С учетом этого принципиального момента, существенно меняющего ситуацию, проблема могла бы быть решена, например, путем внесения изменений в конституционный закон о «Правительстве Российской Федерации», согласно которым Государственная дума не может быть распущена после трехкратного отклонения ею одной и той же кандидатуры председателя правительства. Эти изменения спровоцировали бы запрос в Конституционный суд по поводу ч. 4 ст. 111 со стороны одной пятой от числа депутатов Государственной думы, предоставив, таким образом, суду возможность изменить свое прежнее решение. А если признать целесообразным принятие конституционного закона «О Федеральном собрании Российской Федерации» (как это предлагает, например, Сергей Шахрай), то можно в этом законе прописать соответствующее положение. Правда, такой вариант решения проблемы потребует внесения в Конституцию положения, предусматривающего принятие данного конституционного закона, что усложнит решение проблемы.

При обосновании возможности предлагаемого способа преодоления дисбаланса в системе разделения властей надо прежде всего разобраться с вопросом о том, может ли Конституционный суд РФ менять свои правовые позиции и принимать решения, идущие вразрез с выраженными им ранее правовыми позициями. На мой взгляд, действующее законодательство предполагает такую возможность. Более того, если бы такой возможности не было, то ее следовало бы создать: иначе правовая система страны превратилась бы в своего рода плотно запаянный паровой котел, и исправление неверных решений суда, принятых по ошибке (от них не застрахован никто) или по иным причинам (на которые так богата наша реальная политическая жизнь), каждый раз требовало бы изменения Конституции РФ.

С теоретической точки зрения здесь есть всего два пути. Во-первых, можно было бы дать право парламенту преодолевать юридическую силу решений Конституционного суда. Российский законодатель в свое время не пошел по этому пути, закрепив соответствующий запрет в ст. 79 закона о Конституционном суде. Такое решение в целом соответствует сложившемуся в мировой практике подходу, согласно которому на ранней стадии развития конституционализма создание института «хранителей Конституции» важнее необходимости строгого соблюдения баланса в системе разделения властей. Если не оспаривать уже устоявшуюся модель соотношения полномочий между Конституционным судом и парламентом (хотя надо отметить, что формально очень сильные, завышенные полномочия суда, в силу которых его решения встают над законами, зачастую осложняют его положение), то единственно возможным вариантом остается право Конституционного суда менять свои правовые позиции.

Применительно к рассматриваемому случаю действующая правовая конструкция означает, что Государственная дума не может преодолеть юридическую силу постановления Конституционного суда 20-летней давности путем вторичного запроса по этой же теме. Но вариант с принятием дополнений в закон о правительстве вполне реален: ведь в данном случае речь не идет ни об обжаловании решения Конституционного суда, ни о повторном принятии акта, ранее признанного неконституционным. А других оснований, исключающих возможность пересмотра прежнего толкования конституционных норм, в законодательстве нет. Здесь следует отметить, что в прежней редакции закона о Конституционном суде была ст. 73, согласно которой в случае, если большинство судей склоняются к необходимости принять решение, не соответствующее выраженной ранее правовой позиции, дело передается на рассмотрение в пленарное заседание. В 2010 году эта норма была признана утратившей силу. Но данное обстоятельство отнюдь не лишает Конституционный суд возможности принимать решения, не соответствующие его прежним правовым позициям: для этого надо было бы прописать прямой запрет, аналогичный тому, что действует в отношении законодателя, который не может повторно принять акт, признанный ранее неконституционным. Напротив, отмена указанной нормы лишь упрощает процедуру принятия подобных решений.

К настоящему времени во многом благодаря деятельности Конституционного суда правовая логика толкования конституционного текста получила существенное развитие. Применительно к проблеме, порожденной неверным толкованием ч. 4 ст. 111 Конституции РФ 20-летней данности, можно и нужно воспользоваться плодами проделанной работы, «расчистив» изначальный правовой смысл рассматриваемой конституционной нормы. Есть все основания полагать, что автор Конституции (принявший ее народ), очерчивая в ст. 111 возможное пространство поиска компромисса между ветвями власти в рамках процедуры назначения председателя правительства, исходил из того, что предоставляемая Думе возможность выбора одной из трех различных кандидатур, поочередно предлагаемых президентом, вполне достаточна, чтобы президент и Государственная дума могли бы прийти к согласию. Трехкратный отказ со стороны Думы в данном случае означал бы невозможность согласованной работы между этими ключевыми властными институтами, что с правовой точки зрения делает оправданным роспуск президентом нижней палаты парламента и назначение новых выборов в качестве правового способа разрешения возникшего конфликта. Иной подход равносилен отрицанию правового характера толкуемых положений Конституции. Ведь повторные предложения президентом отвергнутой кандидатуры – это не конституционно-правовой поиск действительного согласия, а нечто прямо противоположное: или силовой путь принуждения к согласию под угрозой роспуска Государственной думы, или умышленное провоцирование несогласия Думы с целью ее роспуска.

Таким образом, содержательно-правовое толкование текста (то есть толкование с точки зрения правовой логики) исключает возможность роспуска Государственной думы после трехкратного отклонения одной и той же кандидатуры на пост председателя правительства. Что же касается грамматического толкования, то и тут нельзя согласиться с тем, что буквальный смысл текста рассматриваемой нормы допускает возможность двух противоположных вариантов решения правового спора. Здесь надо обратить внимание на то обстоятельство, что в ч. 2 и ч. 3 ст. 111 говорится о «кандидатуре председателя правительства РФ» в единственном числе, и лишь в ч. 4 – во множественном числе о «кандидатурах председателя правительства РФ». С точки зрения филологии это означает, что в последнем случае речь идет именно о разных кандидатурах. Для того чтобы придать этому буквально-филологическому значению текста иной смысл, как это сделал в свое время Конституционный суд, необходимо наличие в Конституции прямой нормы о том, что в качестве двух или трех кандидатур на должность председателя правительства президент РФ вправе неоднократно выдвигать одно и то же лицо. Но такой нормы в Конституции нет.

Восстановление изначально заложенных в текст Конституции РФ полномочий Государственной думы по полноценному соучастию в процессе назначения председателя правительства в существенной мере способствовало бы решению и той задачи, которую обозначил Вячеслав Володин: ведь реальное участие депутатов в данной процедуре на практике всегда предполагает предварительные политические договоренности о составе будущего правительства. Очевидно, что подобные задачи, связанные с укреплением позиций парламента в системе разделения властей, лучше решать, не затрагивая лишний раз самой Конституции и оставляя возможность ее точечных изменений для тех правовых деформаций (связанных, например, с отсутствием в перечне полномочий Государственной думы проведения парламентских расследований и т.п.), которые не могут быть исправлены путем толкования конституционного текста.