Корректируем Конституцию

Заседание рабочей группы по подготовке предложений о внесении поправок в Конституцию. 17 января 2020. Слева направо: Павел Крашенинников, Талия Хабриева и Андрей Клишас. Фото РИА Новости

Неожиданное перенесение обычной даты президентского послания Федеральному cобранию с марта на январь породило массу ожиданий. И общество не обманулось в предчувствиях.

Послание делится на две части. Первая – социально-экономическая – по логике должна была быть частью обсуждения очередного бюджета, начатого в октябре прошлого года. Я не специалист в области экономики, поэтому сразу перейду ко второй части послания, посвященной вопросам государственно-правового реформирования, и сформулирую свою – практикующего юриста – точку зрения.

Президент внес предложения по изменению и дополнению текста Конституции, а также предложил ряд новаций по процедурным вопросам этих изменений. С некоторой степенью условности можно говорить об изменениях в материальных и процессуальных нормах права. Здесь можно разграничить два больших пласта для удобства юридического анализа. Такая схема удобна и для автора, и для читателя.

Первое. Изменения в тексте Конституции, предложенные президентом.

Немного предыстории. Мне уже доводилось писать, в том числе и в «НГ», что у меня как у человека, которому едва ли не ежедневно приходится анализировать тексты законов, постановлений, акты правосудия, иски, возражения оппонентов и т.д., сложилось впечатление, что окончательная редакция Конституции 1993 года писалась в условиях острого дефицита времени, даже в спешке. Проработке деталей должного внимания не уделялось. Была успешно решена главная задача: конституировать наше государство как республику с огромными, я бы сказал, почти не ограниченными полномочиями президента, его доминирование над парламентом, правительством и судами. Хорошо это или не очень – большой вопрос. Достаточно оживить в памяти события 1988–1991 годов и сентября-октября 1993 года. Две попытки ускоренного либерального переустройства страны, приведение в действие системы сдержек и противовесов ветвей власти едва не закончились полномасштабной гражданской войной.

(Кстати, именно президент Владимир Путин в 2000–2004 годах большой ценой остановил процесс деградации и исчезновения России с политической карты мира, как исчезли все существовавшие в течение последних 3,5 тыс. лет цивилизации около 40 империй. Эта колоссальная цена – ограничение демократических принципов государственного устройства, политических прав и свобод граждан.)

В своей сути предложения президента – осторожное перераспределение полномочий в пользу Федерального собрания. Прямо скажем – второстепенных компетенций, но в пользу демократизации. Ведь, согласитесь, трудно утверждать, что роль президента в предложенных новациях увеличивается.

И вот тут возникает один интересный момент. Президент внес 5–6 отдельных предложений. Но кто сказал, что в процессе деятельности созданной президентом рабочей группы не возникнут какие-либо дополнительные предложения? В состав группы вошли несколько весьма и весьма уважаемых юристов – специалистов высочайшей квалификации, в том числе и в области конституционного права. Останется рабочая группа в предложенных рамках или внесет на рассмотрение свои собственные коррективы Конституции? Интересный вопрос: кому будут представлены эти коррективы? Автором изменений будет только президент или это будет совместная инициатива президента и Федерального собрания? Правильно ли это?

Что касается предложений de lege ferenda, то интересно было бы попытаться преодолеть существующие, на мой взгляд, коллизии норм ряда статей главы 1 (например, части 1 и 2 статьи 5), главы 2 (например, части 1 и 2 статьи 23 (с учетом части 3 статьи 56); части 2 и 3 статьи 55). Да и в других главах есть что поправить. Например, подредактировать норму части 2 статьи 122: «Судья не может быть привлечен к уголовной ответственности иначе как в порядке, определяемом федеральным законом» (иначе могут возникнуть сомнения в отношении привлечения к уголовной ответственности «обычных» граждан).

Но это не проблемы, а проблемки. Таких предложений – десятки, если не сотни. Теоретиков у нас множество. А что за теоретик без своей теории? Происходит это потому, что первые две главы – это по своему содержанию политико-правовые декларации. Написанные в традиционном для конституционных текстов стиле: «Свобода, равенство, братство, справедливость! »

Работая над этим текстом, прочитал конституции около 30 государств. Убедился еще раз: первые главы почти ничем не отличаются от нашей. Между прочим, и тех государств, которые общественно-политическая традиция не относит к демократиям – например, КНДР. Поэтому для реального политического режима не столь важно, что записано в политическом разделе конституции. Это убедительно подтверждается и нашей историей: весьма умозрительной связью между нормами Конституций СССР (1924.1936 и 1977 годов), РСФСР и другими и реальными, подчас глубоко трагическими процессами в стране. Так что, по-моему, внимание должно быть сосредоточено на чем-то ином.

Например, на статусе судей и полномочиях Конституционного суда, которому единственно предоставлено право «выявлять конституционный смысл» статей, глав 1 и 2 Конституции, а фактически – превращать их из политических деклараций в работающие юридические нормы, что подтверждается расхожей фразой: «Конституция живет в законах» (я бы добавил слово «только»). В этой связи не менее интересным представляется внесение в текст Основного закона указания на то, что же все-таки несет в себе практического норма части 1 статьи 15: Конституция имеет прямое действие? Ведь ее можно интерпретировать как достаточность использования в правоприменении только текста Основного закона? Конечно же, это не так.

В английском политико-правовом лексиконе существует выражение: Real power body, которое можно перевести как «орган, наделенный реальной властью». Думается, имеются некоторые возможности, пусть ненамного, но наделить дополнительной реальной компетенцией не только Федеральное собрание, но и наши низовые представительные органы – органы местного самоуправления. И вернуть им наконец место в системе органов власти. Но перейдем ко второй части заявленной темы: вопросам процедурного характера, вопросам конституционного процесса.

Сначала о самом простом – о терминах. Вы, наверное, обратили внимание, что я использую в тексте термины «дополнения и изменения», но не термин «поправки». И не случайно. Почему-то в текст Конституции попало слово «поправка» (например, в статье 134) вместо традиционных для нашей юридической техники и лексикона слов «изменения и дополнения». Предполагаю, авторы пошли в кильватере конституционного лексикона США, в котором и используется этот термин. Зачем нам это? Между прочим, перевод английского amendment практически равноценно означает «дополнение, изменение», а не только «поправка». Да и если посмотреть по сути, в Конституции США «поправки-emnendmets» не исправляют текст соответствующей статьи, а развивают, дополняют его. Так что есть основание, так сказать, по пути внести коррективы в главу 9 нашего Основного закона.

Сложнее вопрос о том, по какой процедуре вносить изменения и дополнения в текст. Думаю, рабочая группа сформулирует предложения президента таким образом, чтобы не затрагивать главы 1.2.9. Иначе придется вспахивать юридическую целину – разрабатывать и принимать Конституционный закон о Конституционном собрании, затем собирать это собрание и т.д. Уверен, этого не будет. Не сомневаюсь: высочайшего класса юристы, вошедшие в рабочую группу, при поддержке не вошедших в нее не менее высокого класса практиков и теоретиков, например, судей Конституционного и Верховного судов (они почему-то не вошли в состав рабочей группы, как и именитые юристы из парламентских партий, например КПРФ, ЛДПР, члены некоторых Общественных палат), справятся с этой трудностью и не выведут изменения за оговоренные пределы. Изменений в главы 1.2 и 9 не будет.

Но это – только первый барьер. Есть и второй. Президент Путин предложил провести всенародное голосование «по поправкам» (приходится цитировать! ). Но часть 3 статьи 135 Конституции предусматривает всенародное голосование только по проекту новой конституции в целом, но не по частичным, точечным изменениям. Как преодолеть это препятствие и исполнить предложение президента, пока сказать трудно. Возможно, применить процедуру закона о референдуме в каком-то модифицированном виде. Тот, кто знакомился с текстами, например, постановлений Конституционного суда РФ за последние 2–3 года, вполне понимает, что квалификация наших топ-правоведов позволит решить и эту задачу.

Еще один важный момент. Некоторые политологи сомневаются, что заседания рабочей группы будут проходить транспарентно. А я надеюсь, что президент использует эту возможность на 100% для преодоления отчуждения власти и общества, укрепления доверия к власти.

Очень часто политики и юристы любят сравнивать Конституцию со священной коровой, к которой нельзя прикасаться, а лишь почитать. Но даже священные коровы должны служить общественным интересам более продуктивно, например давая хорошее, необходимое для многих молоко.