Сегодняшний кризис приведет к новым контурам международной безопасности

Крупным событием стало подписание в 1997 году Основополагающего акта Россия–НАТО. Сегодня этот документ нуждается в существенном обновлении. Фото Reuters

Комментируя последние события на оси Россия–НАТО, зарубежные средства массовой информации в пугающей манере визуализируют варианты воплощения в реальность событий столетней давности, смешивая тревогу крупным планом с тревогой в широкоугольном формате.

Причина, по которой региональный конфликт перерос в Первую мировую войну, в которой погибло около 20 млн солдат и мирных жителей, – это то, о чем люди спорят с момента ее окончания в 1918 году. И однозначного ответа до сих пор нет. Но одна причина, по которой война стала такой масштабной, связана со сложной паутиной союзов, которые европейские страны заключили вместе и друг против друга за годы до начала войны. Эти союзы создали баланс сил в Европе, который, как представлялось многим, действительно предотвратит будущую войну. Однако многие страны внезапно осознали, что у них просто нет другого выбора, кроме как присоединиться к растущему международному конфликту.

В сегодняшнем мире геостратегические взаимоотношения между Россией, Китаем и США представляют собой наиболее важный треугольник, влияющий на международный порядок. Противостояние между Соединенными Штатами и их оставшимися союзниками с одной стороны и Россией и Китаем – с другой, безусловно, имеет тенденцию к обострению. В рамках этого формата нарастает и острая конфронтация между Россией и США, Россией и НАТО. Ситуация намного тревожнее даже по сравнению с периодом холодной войны с ее относительной предсказуемостью и динамической стабильностью после Карибского кризиса. Неслучайно сегодня политологи вновь поднимают тему Карибского кризиса 2.0. Напряженность отнюдь не спадает, множатся заявления о необходимости деэскалации и начала конструктивного диалога на основе принятия взаимных мер по разряжению ситуации. Неприятие России на Западе буквально толкает Москву к еще более тесному взаимодействию с Пекином.

В противостоянии России и Запада наблюдатели из США обычно воспринимают Москву как ядовитое реваншистское государство – с предполагаемыми агрессивными амбициями по восстановлению клона СССР. В таком повествовании Россия изображается скорее соперником коллективного Запада, чем потенциальным партнером. С 2014 года Россия бросила вызов мировому порядку и тому, что называется американским гегемонизмом, утверждая свою роль в ключевых мировых проблемах и кризисах, формулируя роль модератора конфликтов в Большой Евразии. Кроме того, Россия и Запад расходятся в понимании демократических ценностей – правил поведения в мировых делах и того, как соблюдать международное право.

Соединенные Штаты находятся в обостряющейся конфронтации с Россией и сталкиваются с растущим глобальным вызовом со стороны Китая. Для США стратегическое соперничество с Китаем стало центральной парадигмой национальной безопасности, в некотором смысле наваждением. Конкуренция между Соединенными Штатами и Китаем уже стала довольно интенсивной и далеко идущей. Сегодня огромная библиотека заполнена американскими академическими исследованиями и официальными отчетами о необходимости сдерживания Китая «решительно», «грубо» и «в военном отношении». Пока что ни та, ни другая сторона не предпринимают никаких реальных шагов.

Жесткие российские демарши неожиданно сплотили НАТО и консолидировали неприятие ключевых тезисов Москвы в рамках верности базовым принципам и основополагающим натовским документам, идеалам трансатлантической солидарности.

Так, Швеция недавно направила сотни военнослужащих на стратегически важный остров Готланд в Балтийском море, а Дания расширила свое присутствие в регионе, направив фрегат и военнослужащих в Литву. И Финляндия, и Швеция, не являющиеся членами НАТО, под предлогом «нынешнего наращивания российских войск на границе с Украиной» начали дискуссию о том, следует ли им вступать в альянс, оставляя за собой право решать, будут ли они к нему присоединяться. Однако НАТО не похоже на клуб самоубийц. Никто на мощнейшую ядерную державу нападать не собирается или провоцировать ее на демарши в рамках конвенционального конфликта – памятуя о российской военной доктрине, особенно в области ядерного сдерживания. Как никто и не обещал Горбачеву реально никакого отказа от расширения на восток.

С другой стороны, российские демарши позитивно воздействовали на альянс, впервые за много лет проявивший готовность к диалогу. Нелепо теперь повторять мантры об изоляции России.

Несомненно, инициатива с направлением США и союзникам по НАТО новых российских документов явилась выигрышным ходом Москвы, подтвердившим превалирование дипломатии. Другой вопрос, что в определенных кругах у нас может привидеться, что только такая предельно жесткая до ультимативности риторика и работает в отношениях с США и НАТО, порождая опасное головокружение от успехов и эйфорию.

Итак, нужна более эффективная, но не публичная дипломатия в целях выработки консенсусных договоренностей.

Даже если западные союзники и не примут политические обязательства, они уже вовлеклись в диалог. Это несомненная наша победа – такого не случалось уже на протяжении многих лет. Можно, конечно, резонерствовать, что здесь имеет место следование директивам «Доклада Армеля», «Комитета трех мудрецов» 1967 года – то есть сочетание сдерживания и готовности к диалогу с Россией. Но в целом это успешная внешнеполитическая «активка» российской стороны в традициях дипломатии Андрея Громыко и Анатолия Добрынина. Мяч явно на стороне западных партнеров, по-прежнему гадающих, будет ли война с Украиной.

Западники, безусловно, будут не готовы «поступиться принципами» и пойти на широковещательные политические декларации о «нерасширении» и «неразмещении». Однако ни «новой Ялты», ни новых договоренностей вроде Парижской хартии для новой Европы 1900 года, Лиссабонского договора ОБСЕ 2007 года с его рамками по контролю над вооружениями или Основополагающего акта Россия–НАТО 1997 года не просматривается. Но вот одновременно открывается окно возможностей в плане комплекса мер доверия предсказуемости и открытости и даже контроля над вооружениями в диалоге Россия и Запад.

Что можно было бы наметить в конкретном ключе? Прежде всего необходимо создание новых механизмов сокращения обычных вооружений. Европе нужно найти радикально новые подходы после фактического прекращения действия Договора о сокращении обычных вооружений и вооруженных сил в условиях резкого нарастания военной активности в регионе и российских озабоченностей по поводу окружения страны новыми базами и контингентами НАТО. Практически ликвидирована структура транспарентности и предсказуемости в военной области от Атлантики до Урала.

Но для начала наиболее очевидным представляется заключение широкого соглашения о предотвращении участившихся опасных военных инцидентов, особенно в акваториях Балтийского, Баренцева и Черного морей, северной части Тихого океана и по границам России с альянсом. Это можно сделать на основе ранее заключенных советско-американских соглашений, таких как документы о предотвращении инцидентов в открытом море и в воздушном пространстве над ним от 25 мая 1972 года и о предотвращении опасной военной деятельности (вместе с процедурами установления и поддержания связи процедурами урегулирования инцидентов, связанных с вхождением в пределы государственной территории) от 12 июня 1989 года. Подобные предложения в НАТО хорошо известны.

Ограничения должны соблюдаться на национальной, а не блоковой основе. Следует фокусироваться на фактической дислокации частей и реальных задачах и деятельности частей и подразделений, обладающих ограничиваемыми вооружениями. Полезную роль могла бы сыграть и ОБСЕ, в рамках которой были разработаны важные меры укрепления доверия – особенно в русле имплементации Венского документа (ВД). Она видится наиболее перспективной, но не единственной площадкой для обсуждения проблематики европейской безопасности, включая контроль над вооружениями.

Очень важно, чтобы страны – участницы ОБСЕ не только придерживались норм ВД, но и обеспечивали дополнительную прозрачность во время кризисов, чтобы избежать возможных ложных толкований их активности. Это относится также к так называемым внезапным учениям, которые призваны проверить готовность подразделений развернуться в любой момент без предварительного уведомления. Однако пока интенсивность и количество учений НАТО и России вблизи общей границы не снижаются.

Представляется важным обновление Основополагающего акта Россия–НАТО 1997 года. Ведь очевидна необходимость дать определение «существенных боевых сил» в контексте обязательств, которые НАТО и Россия взяли на себя по этому документу для ограничения возможного развертывания дополнительных сил вблизи их границ. Нынешнее развертывание сил НАТО уже превосходит предложенный Россией в 2008 году потолок в 5 тыс. человек.

В дальнейшем могли бы быть созданы и механизмы для предотвращения опасных инцидентов, грозящих перерастанием в ядерные конфликты в Европе по аналогии с советско-американским соглашением 1971 года о предотвращении риска ядерной войны и 1989 года о создании национальных центров по уменьшению ядерной опасности. В данном случае речь шла бы о создании многосторонних центров Россия–НАТО, а также органа по предотвращению инцидентов и установлению каналов коммуникаций, причем Европейский центр был бы напрямую связан с российским Генеральным штабом ВС РФ и Комитетом начальников штабов.

Считаем полезным создание «группы мудрецов», представителей экспертного сообщества и НКО для обсуждения в формате «второго трека» ключевых вызовов в данной области, а также новых возможных контуров стабильности и безопасности в Евро-Атлантическом регионе, включая шаги по их реализации и сравнение военных доктрин сторон.

Главное при создании таких механизмов – создание «страховочной сетки» против возможных инцидентов, системы предупреждения о масштабной военной деятельности, опасной дестабилизации ситуации. Это могло бы включать в себя предупреждения о крупных перебросках войск, прежде всего вблизи границ. Вполне возможно договориться о том, какие приграничные меры укрепления доверия и большей открытости чисто военного плана (в частности, относительно мер по последующей переброске новых сил НАТО в регион вблизи границ РФ) о крупных военных объектах вблизи границ могли бы быть реализованы, например на российско-прибалтийских или белорусско-польской границах.

Это широкомасштабная задача. Думается, однако, что ее экспертная проработка способствует большей предсказуемости и стабилизации всего комплекса проблем безопасности в регионе, а следовательно, отвечала бы жизненным интересам России и НАТО, устраняя саму почву для конфликтогенности в регионе.

У России и НАТО, России и ЕС существует целый ряд вызовов и угроз, таких как борьба с исламистским терроризмом и укрепление режимов нераспространения ОМУ, решение проблемы миграции, борьба с пиратством и природными катастрофами, экология и предотвращение вспышек опасных эпидемий, по которым они могут вполне успешно сотрудничать, чтобы заложить основы для более конструктивных и равноправных отношений в будущем. Ведь для Западной Европы нужна новая «восточная политика», очертаний которой пока не просматривается.

Важна проблема ракет малой и средней дальности в отсутствие Договора 1987 года об их запрете. Все попытки спасти его в 2017–2019 годах не увенчались успехом из-за настойчивого утверждения Вашингтона о том, что Москва не выполнила договор. Россия тогда не была готова пригласить инспекторов проинспектировать крылатую ракету 9М729 на полигоне и в полете, чтобы доказать его фактическую дальность полета. Урегулировать ситуацию могли бы новые решения, например меморандумы о взаимопонимании по ограничению развертывания таких систем, включая картографирование разрешенных географических районов, а также комплекс мер транспарентности и укрепления доверия, обязательства по открытости и обмену данными. Поскольку новые баллистические ракеты США будут явно иметь подлетное время до российских целей около трех минут, а гиперзвуковые крылатые ракеты летят по непредсказуемым траекториям, все это серьезно усложняет задачу их раннего обнаружения и перехвата. Такая угроза приближает возможность нанесения, при соответствующем неминуемом пересмотре доктрины применения ядерного оружия, упреждающего удара, что, безусловно, резко увеличивает угрозу ядерной эскалации в ходе конфликта.

Недавняя российская инициатива о введении моратория на размещение таких ракет на европейском театре в НАТО была сочтена непродуктивной, так как напоминала там советскую попытку сохранить уже развернутое количество СС-20 в 1980-х годах. Сегодня американские, российские и китайские ядерные баллистические и крылатые ракеты средней дальности наземного базирования теоретически могли быть ограничены каким-то небольшим количеством. Однако Китай решительно против.

Все новое ядерное оружие средней дальности должно быть развернуто на согласованном расстоянии от государственных границ, чтобы предотвратить возможность внезапного запуска с предельно малым подлетным временем. Раздельные ограничения на обычные и ядерные системы нецелесообразны, поскольку проводить различие между ядерными и неядерными версиями одной и той же базовой ракеты затруднительно.

Подтверждая свою позицию о том, что ракета 9М729 соответствует договору о РСМД, Россия заявила, что она готова продолжать не развертывать ракеты 9М729 в европейской части России при условии, что НАТО ответит взаимностью и не развернет ракеты РСМД в Европе, особенно вблизи российской западной границы, с коротким временем полета до командных пунктов и центров управления Москвы. Однако такой подход, очевидно, неприемлем для Соединенных Штатов.

Не решает проблему, как показывает опыт разработки Договора по РСМД 1987 года, и возможное ограничение таких ракет трех стран небольшим количеством с их ликвидацией в установленные сроки, например 10-летний мораторий. Нужна только договоренность о полном запрете таких ракет в Европе с разработкой непростых процедур проверки.

По будущему Договору по СНВ Москва и Вашингтон могли бы в идеальной конструкции согласовать предельные лимиты развернутых стратегических ядерных боеголовок уровнями до 1000–1200 единиц. Такое сокращение с ограничением до 1000 развернутых боеголовок и 500 систем их доставки сохранит стабильность ядерного баланса. Ключевой подход заключается в том, что необходимо подсчитать общее количество стратегических ядерных боеголовок, развернутых и неразвернутых, с параллельной разработкой новых методов проверки не только пусковых установок, но и стратегических ядерных боеголовок, с инспекциями на местах их хранения. Хотя фактические посещения таких объектов вряд ли возможны в нынешних условиях, возможно, удастся внедрить методы дистанционного мониторинга для подсчета боеголовок на этих объектах хранения ядерного оружия. США могут работать над совместными проверочными экспериментами с Россией и Китаем.

Маловероятно, что могут быть введены ограничения на стратегические боеголовки морских крылатых ракет большой дальности или запрещены крылатые ракеты с ядерным оружием. Проблема ограничения крылатых ракет большой дальности, на которой российская сторона исторически настаивала в ходе переговоров, несмотря на сопротивление американской стороны, вряд ли будет решена в настоящее время. Более 30 лет назад был проведен черноморский эксперимент 1989 года по определению наличия ядерных боеголовок на крылатых ракетах, что в конечном итоге открыло возможность запрещения крылатых ракет с ядерными боезарядами.

Теоретически сторонам требуются ограничения для вновь развертываемых ракетно-планирующих систем, которые запускаются как баллистическая ракета и затем маневрируют к цели как гиперзвуковой самолет. Россия заявила о готовности включить некоторые новые системы в будущие договоренности СНВ Плюс после их развертывания. Мировое экспертное сообщество до сих пор не выработало твердого научного определения понятия «гиперзвуковой летательный аппарат».

Гипотетически американцы могут настаивать на включении систем «Буревестник» и «Посейдон», которые формально не подпадают под определение стратегических вооружений ДСНВ, но могут засчитываться как «вооружения нового типа» и стать предметом консультаций в Двусторонней консультативной комиссии по ДСНВ на предмет их охвата по статье V. Однако сложно представить одностороннее включение таких новейших видов российского гиперзвукового вооружения, как «Посейдон» или «Буревестник», в соглашение, которое может прийти на смену ДСНВ 2010 года, так как они разрабатывались в ответ на развертывание глобальной системы ПРО США, от которой США отказываться не собираются. Поэтому мы считаем возможным, отталкиваясь от положений ДСНВ 2010 года, включить в будущий договор следующие положения: правила засчета боеголовок на основе реального их количества, размещенного на носителях; возврат к ограничениям на неразвернутые ракетные комплексы и боезаряды; восстановление непрерывного мониторинга их производства, обязательное включение в потолки ограничений или полный запрет новых систем ядерного оружия.

Что касается противоракетной обороны, то тот факт, что Россия приобрела способность преодолевать любую американскую систему ПРО, означает, что необходимо вернуться к поиску компромисса. Здесь уже накоплен солидный задел предложений, таких как меры доверия и контроля, взаимные посещения объектов, совместные центры предупреждения о ракетных угрозах, учения сил ПРО РФ и НАТО и т.п. В перспективе России предстоит договариваться со странами, располагающими противоракетным потенциалом, об ограничении числа ракет-перехватчиков стратегического назначения определенным максимальным потолком и критериях разграничения стратегических и тактических систем ПРО. Прежде всего России важно добиться неразмещения систем ПРО в непосредственной близости от ее территории, например в Арктике и Северо-Восточной Азии и в будущем – в космосе.

Сложная система альянсов в Европе, созданная задолго до Первой мировой войны, была попыткой сформировать коллективную безопасность. Фактически она заменила систему, в которой группа государств конкурировала друг с другом по отдельности, системой, в которой государства стали конкурировать друг с другом, находясь уже в альянсах. И это подготовило основу для разрушительной войны.