Нужно ли России регулировать выбросы парниковых газов

Защитники окружающей среды протестуют в Берлине против использования угля. Фото Reuters

Как известно, некоторые эксперты в области экологии сообщили о том, что Минэкономразвития России выступило с федеральным законопроектом, касающимся государственного регулирования выбросов парниковых газов. Информация об этом появилась в некоторых СМИ без указания конкретного источника. На сайте же министерства на начало декабря какая-либо информация на этот счет отсутствовала. Законопроект, по данным, полученным «НГ-энергией» от ее источников в экологических кругах, должен послужить созданию  условий для сокращения выбросов парниковых газов с учетом необходимости обеспечения экономического развития Российской Федерации на устойчивой основе и в соответствии с международными обязательствами. 

Нельзя сказать, что появление подобного законопроекта было неожиданным. Напомним, что в конце сентября 2013 года был опубликован указ президента Российской Федерации о сокращении выбросов парниковых газов. Основным содержанием этого указа, опирающегося на Климатическую доктрину России, разработанную еще в 2009 году, являлось  поручение правительству  обеспечить к 2020 году сокращение  объема   выбросов парниковых газов до уровня не более 75% объема указанных выбросов в 1990 году.

Минэкономразвития подготовило пояснительную записку к предлагаемому проекту федерального закона. Важно в нем отметить, что регулирование парниковых газов будет осуществляться государственными органами путем учета и систематизации сведений об объемах выбросов парниковых газов, планирования, установления целевых показателей выбросов, стимулирования юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по осуществлению мер, направленных на сокращение выбросов и увеличение поглощения. 

В законопроекте отмечается, что государственное регулирование выбросов парниковых газов включает в себя следующие позиции:

1) установление целевых показателей выбросов парниковых газов для Российской Федерации и по секторам экономики;

2) установление общих требований к хозяйственной и (или) иной деятельности в целях сокращения выбросов парниковых газов и (или) увеличения их поглощения;

3) установление разрешений на выбросы парниковых газов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, осуществляющих хозяйственную и иную деятельность, на которых распространяется государственное регулирование выбросов парниковых газов;

Заслуживает внимания более подробная разработка роли правительства в части  государственного регулирования выбросов парниковых газов. Так, правительство утверждает перечень парниковых газов, в отношении которых применяются меры государственного регулирования; устанавливает предельные показатели объема выбросов парниковых газов на определенный промежуток времени для отдельных отраслей экономики; утверждает критерии определения хозяйствующих субъектов, на которых распространяется государственное регулирование выбросов парниковых газов; утверждает порядок установления и распределения разрешений на выбросы парниковых газов, а также критерии, в соответствии с которыми устанавливаются указанные разрешения на выбросы парниковых газов для хозяйствующих субъектов.

Закон предусматривает определенные права хозяйствующих субъектов в области регулирования парниковых газов. В нем отмечается, что хозяйствующие субъекты, на которых распространяется государственное регулирование выбросов парниковых газов, могут осуществлять проекты по сокращению этих выбросов или увеличению их поглощения, передавать или приобретать единицы сокращения выбросов, в том числе полученные в результате осуществления проектов по сокращению выбросов или увеличению поглощения.

Относительно основных принципов реализации экономических механизмов в области регулирования парниковых газов отмечается, что в их число входит наряду со стимулированием деятельности по сокращению выбросов или увеличению их поглощения также платность выбросов сверх установленных разрешений на выбросы парниковых газов.

Что касается экономического стимулирования деятельности по сокращению выбросов парниковых газов или увеличению их поглощения, то речь идет о применении ускоренной амортизации основных производственных фондов, связанных с осуществлением деятельности по сокращению выбросов парниковых газов и (или) увеличению их поглощения, а также предоставлении налоговых льгот. 

Важным является определение сбора за  выбросы парниковых газов, который определяется как неналоговый доход федерального бюджета. Сбор за выброс парниковых газов не уплачивается за выбросы в пределах разрешений, установленных в соответствии с настоящим федеральным законом.

Важно также отметить, что операции по реализации единиц выбросов или единиц поглощения парниковых газов являются объектом обложения налогом на добавленную стоимость.

Необходимо понять, с чем связана инициатива Минэкономразвития России на фоне снижения интереса в мире к проблеме потепления климата. Главным в этой тенденции является выход в прошлом году  США во главе с президентом Дональдом Трампом из Парижского соглашения по климату. Как отмечает немецкое государственное информационное агентство Deutsche Welle (DW), Бразилия с ее новым президентом Жаиром Болсонару, должно быть, тоже скоро из него выйдет. Правый экстремист Болсонару, возглавляющий страну, известную своими тропическими лесами, уже хладнокровно отменил конференцию, которая должна была состояться в бразильской столице в следующем году. Как пишет далее DW,  достижение цели ограничить глобальное потепление двумя градусами Цельсия – вопрос далекого будущего. Многосторонние договоренности, основанные на доброй воле государств, мягко говоря, не в моде. Не только в США и Бразилии, но и в Австралии, а также во многих восточноевропейских странах. Раньше шансы на спасение климата были куда больше.

С другой стороны, не секрет, что  российская промышленность является углеродоемкой, и, более того, это характерно и для внешней торговли нашей страны. Так, в статье Игоря Макарова и Анны Соколовой, опубликованной в экономическом журнале Высшей школы экономики, утверждается, что в рамках современной системы международного климатического регулирования страны несут ответственность за выбросы парниковых газов, осуществляемые в результате хозяйственной деятельности на их территории, даже в том случае, если эмиссия происходит при производстве продукции, направляемой на экспорт. Напротив, импорт углеродоемкой продукции международными соглашениями никак не ограничивается. В данной работе на основе анализа межстрановых таблиц «затраты на выпуск», представленных в базе данных WIOD, произведена оценка объема выбросов углекислого газа, осуществляемых при производстве продукции, экспортируемой Россией за рубеж («экспорта выбросов»), и импортируемых в Россию из других стран («импорта выбросов»). Выявлено, что Россия является вторым в мире нетто-экспортером выбросов углекислого газа, причем подавляющее большинство выбросов направляется в форме экспортируемой продукции в развитые страны. Причинами высокой углеродоемкости российской экспортной продукции являются как технологическая отсталость от развитых стран, так и особенности товарной структуры внешней торговли России: ее экспорт состоит преимущественно из углеводородного сырья и энергоемких товаров, а импорт – из продукции с относительно невысокой энергоемкостью. Значительные объемы нетто-экспорта выбросов делают Россию страной, интересам которой текущая схема учета выбросов отвечает в наименьшей степени. С одной стороны, Россия, как и другие крупные страны – нетто-экспортеры выбросов, заинтересована в пересмотре принципов распределения ответственности между производителями и потребителями углеродоемкой продукции. С другой стороны, существующая технологическая отсталость делает ее уязвимой перед лицом политики «углеродного протекционизма», которая может начать применяться в других государствах. Эти положения подкрепляются и данными Уральского центра энеогосбережения и экологии. В его работах отмечается, что  в развитых промышленных странах для оценки результатов экономической деятельности давно используется показатель углеродоемкости продукции (услуги) – то есть общего количества выбросов парниковых газов, сопровождающих все стадии производства продукции (предоставления услуг) на единицу производимой продукции (услуги). В Евросоюзе уже рассматриваются законодательные инструменты, позволяющие регулировать импорт из других стран продукции (услуг) с высоким показателем углеродоемкости. Одним из барьеров на пути движения товаров, производимых в России, на внешние рынки будет являться высокая углеродоемкость продукции. Уральские эксперты делают вывод, что для снижения рисков российских предприятий в изменяющихся условиях, а также для повышения эффективности бизнеса необходимо уже сейчас иметь представление об углеродоемкости продукции (услуг) и о способах ее снижения.

Несомненно, что такой фактор, как высокая углеродоемкость экспорта, может явиться причиной озабоченности экспертов министерства.

Наверное, стоит принимать во внимание и тот факт, что концентрация парниковых газов в атмосфере в 2017 году действительно достигла рекордного уровня. Соответствующие данные приводятся в докладе Всемирной метеорологической организации (ВМО) ООН, опубликованном в конце ноября.

Основными парниковыми газами считаются углекислый газ, метан и оксид азота. Согласно данным исследования, в 2017 году концентрация углекислого газа в атмосфере составила 405,5 части на миллион (ppm). В 2016 году этот показатель был 403,3 ppm. То же касается и метана. Его концентрация составила 1859 частей на миллиард по объему. Концентрация оксида азота в 2017 году оценивается в 329,9 части на миллиард. Как отмечают ученые, сравнивающие современные данные по концентрации парниковых газов с доиндустриальной эпохой (середина XVIII века), уровень значений по разным категориям вырос на 122–257%.

Кроме того, исследователи отмечают резкое замедление снижения концентрации трихлорфторметана (CFC-11), мощного парникового и озоноразрушающего газа, запрещенного Монреальским протоколом 1987 года. Эти процессы авторы доклада связывают с его продолжающимся производством в Азии.

DW приводит комментарий генерального секретаря  Всемирной метереологической организации Юкки Петтери Тааласа, который  подчеркнул, что аналогичная концентрация углекислого газа в атмосфере Земли в последний раз наблюдалась от 3 до 5 млн лет назад. При этом средняя глобальная температура была на 2–3 градуса выше, а уровень Мирового океана – на 10–20 м выше, чем сегодня. «Без сокращения выбросов углекислого газа и других парниковых газов изменения климата будут иметь разрушительные и необратимые последствия для Земли», – указал он, отметив, что шанс изменить ситуацию почти упущен.

И тут, конечно, возникает вопрос, что важнее для Минэкономразвития – судьбы планеты или судьбы российской промышленности. Острота именно такой постановки вопроса обусловлена тем, что в России до сих пор ведутся острые споры по поводу ее участия в Парижском соглашении по климату.

Это наглядно показала дискуссия на прошлогоднем «Экотех-2017». Ведь главным  вопросом там был вопрос о необходимости ратифицирования  принятого в декабре 2015 года Парижского соглашения по климату, предусматривающего сокращение выбросов парниковых газов в атмосферу.

Имеется немало утверждений, что якобы ученые никак не придут к согласию в вопросе о том, влияют ли подобные выбросы на глобальное потепление. Но то, что предлагаемые методы борьбы с глобальным потеплением путем регулирования выбросов парниковых газов имеют  много минусов для российской экономики, не вызывает сомнений. В частности, Российский союз промышленников и предпринимателей (РСПП) считает (как об этом сообщала «Российская газета». – «НГ-энергия»), что ратификация Парижского соглашения плохо отразится на темпах экономического роста. А по мнению главы Центра конъюнктурных исследований НИУ ВШЭ Георгия Остапковича, Россия может потерять на Парижском соглашении до 1% ВВП. По его словам, также необходимо учитывать и экономические реалии каждой отдельно взятой страны.

Известно, что, например, для многих стран уголь – важный источник энергии. Как заявил в той же «Российской газете» глава департамента угольной и торфяной промышленности Минэнерго РФ Сергей Мочальников, значение угля для энергетики вряд ли снизится в обозримой перспективе. Другое дело, отметил Мочальников, что в будущем этот сектор должен стать низкоэмиссионным, с существенно меньшими выбросами углекислого газа и пыли. В России, кстати, угольная отрасль оказалась единственной, где в результате проведенной модернизации производительность выросла в семь раз за последние 20 лет. С другой стороны, именно уголь является важной экспортной статьей России. DW утверждает, что на сегодня именно Германия выспупает крупнейшим покупателем российского угля в Европе. Более того, Россия, как полагают немецкие эксперты,  поставила задачу к 2025 году удвоить угольный экспорт в страны Азии. Для этого будут вложены огромные средства в расширение железнодорожной инфраструктуры БАМа–Транссиба, увеличены мощности морских портов на Дальнем Востоке, и даже есть планы построить мост на Сахалин. 

Резонен вопрос, что же ждет в ближайшие полтора-два десятилетия шахтеров и жителей Кузбасса и других угольных регионов России. Бум, стабильность, упадок? Международная группа ученых, в том числе эксперты Немецкого института экономических исследований (DIW) в Берлине, в опубликованном в начале сентября совместном исследовании проанализировали перспективы угля в шести странах. Точнее говоря, перспективы отказа от угля. Рассматривались Германия, Польша, Южная Африка, Австралия, Индия и Китай. Все они представляют большой интерес для российских угольщиков как крупные потребители или конкуренты.

Основные выводы исследования в чем-то совпадают, но в целом существенно расходятся с точкой зрения российского руководства. А она такова: «Текущая конъюнктура дает возможность расширить присутствие России на мировом угольном рынке, укрепить свои позиции и нарастить нашу долю». Об этом президент РФ Владимир Путин заявил 27 августа в Кемерове на заседании комиссии по вопросам развития топливно-энергетического комплекса, напомнив, что Россия уверенно занимает третье место среди крупнейших в мире экспортеров угля. DW приводит слова  министра энергетики РФ Александра Новака о том, что в 2018 году «экспорт угля из России, по нашим оценкам, ожидается выше 200 млн т: около 100 млн т в западном направлении и около 100 млн т в восточном направлении».

Что же касается обозримого будущего отрасли, то, по его словам, «в западном направлении наши перспективы представляются пока что крайне ограниченными из-за планов стран ЕС по сокращению потребления угля, а также в связи с прогнозируемой конкуренцией со стороны поставщиков из Колумбии и США». 

В то же время большие перспективы открываются на востоке. Согласно оценкам экспертов, устойчивый рост спроса на уголь, прежде всего на рынке Азиатско-Тихоокеанского региона (АТР), продолжится до 2025–2030 годов, а потому, подчеркнул глава Минэнерго, есть возможность удвоения экспортных поставок к 2025 году в восточном направлении.

Собственно, вопрос уже решен. На том же совещании Александр Новак рассказал, что российская государственная железнодорожная компания  – РЖД – вложит в Сибири и на Дальнем Востоке 700 млрд руб. в развитие инфраструктуры с тем, чтобы увеличить провозную способность в восточном направлении «дополнительно до 210 млн т, в том числе по поставкам угля – до 195 млн т к 2025 году».

Для российских специалистов из межправительственной группы экспертов по изменению климата теория антропогенного влияния на климат не является политически нейтральной. Так, согласно выводам российского Института проблем естественных монополий (ИПЕМ), при разработке Парижского соглашения сыграли свою роль экономические интересы развитых стран. Например, Япония и Австралия имеют низкие показатели поглощения углекислого газа в силу относительно небольшой площади лесов на их территории. Но у них же и низкая стоимость капитала. Поэтому им выгодны капиталоемкие решения, такие как зеленая энергетика. А в России или Бразилии коэффициент поглощения большой (в РФ леса занимают примерно 81% территории), но в этих странах высока и стоимость капитала. Поэтому для них выгоднее наименее капиталоемкие решения.

Это ставит под сомнение своевременность инициативы Минэкономразвития. Но дискуссия сторонников и противников этого законопроекта тем не менее представляет интерес и приводится «НГ-энергией».