Поиск оптимального пути к низкоуглеродной экономике

Долгосрочная цель в борьбе с глобальным потеплением – достижение углеродной нейтральности. Фото Depositphotos/PhotoXPress.ru

Предложенный Минэкономразвития России законопроект о регулировании выбросов парниковых газов, по мнению ряда экспертов, требует определенной доработки. Так считает и Максим Довгялло, советник генерального директора компании СУЭК. Подготовленный им комментарий к законопроекту был подвергнут анализу Михаилом Юлкиным, генеральным директором Центра экологических инвестиций.

Как отмечает Довгялло, письмо Минэкономразвития России от 23 ноября 2018 года № 34402-МР/Д07 о рассмотрении проекта федерального закона «О государственном регулировании выбросов парниковых газов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее – законопроект), разработанного во исполнение п. 7 Плана реализации комплекса мер по совершенствованию государственного регулирования выбросов парниковых газов и подготовке к ратификации Парижского соглашения, принятого 12 декабря 2015 года 21-й сессией конференции сторон Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата (далее – Парижское соглашение), утвержденного распоряжением правительства Российской Федерации от 3 ноября 2016 года № 2344-р, и поручения правительства Российской Федерации от 12 октября 2018 года № АГ-П9-6880, содержит определенные неточности и имеет ряд недостатков.

По мнению Довгялло, который отмечает важность и актуальность вопроса государственного регулирования выбросов парниковых газов с учетом принятых Российской Федерацией международных обязательств и приоритетов социально-экономического развития, представленный законопроект содействует систематизации и формированию целостной системы регулирования вопросов выбросов парниковых газов. Однако, с точки зрения Юлкина, регулировать можно выбросы, но не вопросы. По его мнению, утверждение Довгялло, что Российская Федерация с 1990 по 2015 год значительно снизила выбросы парниковых газов и тем самым обеспечивает выполнение принятых на себя международных обязательств, не соответствует действительности, потому что относится к прошлым обязательствам, но неверно в отношении обязательств, обращенных в будущее. Так, по данным Минэкономразвития России, приведенным в концепции рассматриваемого законопроекта, по сравнению с 1990 годом выбросы парниковых газов были снижены на 45,8% с учетом сектора «Землепользование, изменения землепользования и лесное хозяйство» и на 29,6% без учета данного сектора. Приведенные данные подтверждают возможность выполнения национальных обязательств Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Эти показатели, приведенные в комментарии Довгялло, Юлкин ставит под сомнение. С точки зрения Юлкина, это взгляд назад. А ведь речь в законопроекте идет о выбросах после 2025 года. Как известно, обоснование сокращения выбросов дано в Парижском соглашении и его конечная цель – сократить выбросы парниковых газов до нуля. В этом, по мнению Юлкина, и заключается смысл регулирования.

Таким образом, делает вывод Юлкин, отсутствует обоснование целесообразности введения настоящим законопроектом целевых показателей выбросов парниковых газов по секторам экономики (п. 1 ст. 3 законопроекта), установления разрешений на выбросы парниковых газов для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (п. 3 ст. 3 законопроекта), а также введения сбора за выбросы парниковых газов (абз. 4 ст. 8, ст. 15 законопроекта).

Критике Юлкин подвергает и требование законопроекта по целесообразности устанавливать целевые показатели сокращения выбросов парниковых газов в рамках системы государственного регулирования в виде исключительно удельных показателей, ориентированных на сокращение объема выбросов парниковых газов в расчете на единицу полезного продукта. Установление абсолютных значений целевых показателей выбросов будет ограничивать инвестиции в основной капитал, направленные на расширение промышленного производства. С его точки зрения, одними удельными показателями в данном случае не обойдешься, поскольку цель Парижского соглашения состоит в том, чтобы добиться абсолютного сокращения выбросов парниковых газов.

Острой критике Юлкин подвергает высказанное Довгялло замечание к законопроекту относительно важности реализации проектов по сокращению выбросов парниковых газов и (или) увеличению их поглощения инициатором проекта исключительно на добровольной основе (ст. 12 законопроекта). По мнению Юлкина, это возможно, если углеродные единицы импортируются из-за рубежа. А если это внутренние единицы сокращения и поглощения, то закрыть ими свои же обязательства по сокращению выбросов не представляется возможным. Для выполнения национальных обязательств Российской Федерации в рамках Парижского соглашения единицы сокращения и (или) поглощения выбросов парниковых газов, достигнутые в результате реализации проектов, должны отражаться в Национальном кадастре антропогенных выбросов из источников и абсорбции поглотителями парниковых газов Российской Федерации.

Мероприятия, направленные на сокращение и поглощение выбросов парниковых газов (абз. 5 ст. 8 законопроекта), должны в первую очередь реализовываться посредством повышения энергоэффективности и внедрения наилучших доступных технологий, что также будет содействовать достижению смежных целей государственной политики в области энергетики и экологии, считает Довгялло. Однако Юлкин полагает, что сама по себе энергоэффективность не позволяет сократить выбросы и сделать переход на наилучшие доступные технологии (НДТ). Тем более что среди показателей НДТ нет выбросов парниковых газов, не говоря уже о том, что наши показатели НДТ отражают не столько наилучшие технологии, сколько наиболее массовые.

Настоящим законопроектом предполагается с 1 января 2025 года ввести разрешения на выбросы парниковых газов для хозяйствующих субъектов и сбор за выбросы парниковых газов в случае превышения установленных разрешений. Введение подобных разрешений на выбросы и нового сбора для предприятий реального сектора экономики – существенный фактор неопределенности ввиду отсутствия в настоящее время конкретной информации по данным механизмам и целевым показателям, которые предполагается определить в Стратегии долгосрочного развития Российской Федерации с низким уровнем выбросов парниковых газов. Как считает Юлкин, лучше было бы сделать разрешения на выбросы парниковых газов платными хотя бы в перспективе. По его мнению, цель снижения выбросов парниковых газов определена в Парижском соглашении. Она состоит в стабилизации концентрации парниковых газов в атмосфере на относительно безопасном уровне, а значит, выбросы должны быть рано или поздно сведены к нулю. Цель таким образом ясна, и неопределенность остается только в отношении движения к ней.

Довгялло выступает против повышения финансовой нагрузки на хозяйствующие субъекты, так как они, мол, крайне негативно отразятся на их текущей инвестиционной активности. Далее Довгялло крайне отрицательно высказывается по поводу внедрения механизмов коммерческого оборота единиц сокращения выбросов парниковых газов и полагает, что подобные меры оказались неэффективными в других странах. 

Однако, по мнению Юлкина, подобные утверждения недопустимы, поскольку эта торговля «углеродными единицами» плохо отразится только на углеродоемких производствах, но даст ощутимые преимущества низкоуглеродным. Юлкин предлагает в этой связи СУЭКу заняться солнечной и ветровой энергетикой. Тогда цель подобного регулирования, по его мнению, можно будет считать достигнутой. Критикуя далее высказывания Довгялло относительно нецелесообразности внедрения механизмов коммерческого оборота единиц сокращения выбросов парниковых газов, Юлкин подчеркивает, что в ЕС торгуют не сокращениями на выбросы, а разрешениями на них.

Для сокращения вреда окружающей среде необходимо повышать энергоэффективность предприятий и внедрять новейшие технологии. Фото Reuters

Угольщики в лице Довгялло утверждают, что предлагаемые в законопроекте принципы обращения единиц выбросов парниковых газов, по сути, являются квазирыночными. Так, ставка сбора за выбросы парниковых газов, устанавливаемая правительством Российской Федерации, будет являться ориентиром при проведении предприятиями-эмитентами операций по передаче (купле-продаже) единиц сокращения выбросов парниковых газов. Таким образом, правительство Российской Федерации будет выступать ключевым участником формирования ценовой политики на единицы сокращения выбросов парниковых газов. Юлкин же полагает, что ничего плохого в этом нет, поскольку меры по регулированию выбросов и должны оказывать воздействие на решения эмитентов относительно уровня выбросов.

Критически Довгялло рассматривает и требование к организациям с участием государства или муниципальных образований и организациям, осуществляющим регулируемые виды деятельности и получающим государственную поддержку, о разработке и реализации программ в области снижения выбросов парниковых газов, содержащих целевые показатели снижения выбросов парниковых газов и мероприятия, направленные на их достижение. Реализация данной меры потребует существенной корректировки инвестиционных программ указанных компаний, их долгосрочных программ развития, а также приведет к ускорению роста тарифов, что не учтено в существующих прогнозах социально-экономического развития, утвержденных правительством.  Юлкин полагает, что в этом и состоит смысл регулирования и в случае необходимости нормативы необходимо пересматривать.

Комментируя законопроект, Юлкин называет несколько пунктов, которые, на его взгляд, заслуживают внимания.

1. Регулирование выбросов ПГ не увязано прямо с переходом к низкоуглеродному развитию и достижением целей сокращения выбросов в соответствии с требованиями Парижского соглашения по смягчению глобального изменения климата, а потому как бы висит в воздухе. Из-за этого возникает ощущение (опасение), что предлагаемое регулирование выбросов ПГ – это очередной фискальный инструмент выкачивания и перераспределения средств. Рекомендуется внести соответствующее уточнение в преамбулу законопроекта и в его обоснование.

2. Имеются большие нарекания по части юридической техники. Тут можно долго перечислять претензии. Главная из них – некорректные определения понятий и вольное обращение с ними. Например, если единицы сокращения выбросов определяются как единицы их измерения в ходе реализации проектов, то говорить потом об их выпуске в обращение и передаче с рук на руки, мягко говоря, некорректно. А все потому, что единицы сокращения выбросов – это не единицы измерения, а это фактически сертификаты, подтверждающие сокращение одной тонны СО2-экв выбросов ПГ в ходе реализации проекта. Другой пример – это определение источника выбросов ПГ как объекта. На самом деле источником выбросов может быть и процесс. Например, сжигание топлива. Другое дело, что этот процесс рассматривается в каких-то организационных, пространственных и временных границах, а также в границах операционной ответственности эмитента.  Необходимо в этой связи уточнить, что предметом регулирования являются только прямые выбросы ПГ от источников, непосредственно контролируемых предприятиями, а объектом регулирования являются предприятия, начиная с определенного уровня выбросов. При этом малые предприятия, а также фермерские хозяйства должны быть исключены из системы регулирования выбросов с сохранением за ними права заниматься деятельностью по сокращению выбросов, реализовывать соответствующие проекты и продавать единицы сокращения (поглощения) выбросов эмитентам, деятельность которых подпадает под регулирование выбросов ПГ. А вот как раз предприятия, на которые распространяется регулирование выбросов ПГ, не должны иметь права продавать свои сокращения выбросов в рамках проектов, но могут иметь права продавать (переуступать) разрешения на выбросы ПГ, если их выбросы оказались ниже уровня, определенного разрешением. Вообще слово «разрешение» вносит некоторую путаницу. Если под разрешением понимается право на выброс, то и его в идеале надо бы предоставлять за плату (например, продавать на аукционе), а если имеется в виду объем выбросов, в пределах которого не взимается плата (сбор) за выбросы, то лучше было бы использовать другой термин (например, пороговый уровень выбросов). Ну и т.д.

3. Слишком много вопросов отдано на усмотрение правительства без возложения на него ответственности за эффективность регулирования выбросов. Например, вопросы определения национальных целей по сокращению выбросов ПГ следовало бы оставить за парламентом. На худой конец, их можно передать президенту, но не правительству. Я бы считал необходимым предусмотреть возможность особого порядка регулирования выбросов ПГ в отдельных, наиболее чувствительных отраслях. Список таких отраслей и порядок регулирования выбросов в этих отраслях следовало бы согласовывать с парламентом. Размер сбора за выбросы ПГ также должен, на мой взгляд, устанавливаться не правительством, а парламентом.

4. Не стоит облагать сделки по реализации единиц сокращения (поглощения) выбросов ПГ налогом на добавленную стоимость. В мире уже был печальный опыт применения НДС к таким сделкам, после чего от этой затеи повсеместно отказались. В отношении сделок с единицами сокращения (поглощения) выбросов должен действовать такой же порядок, как и в отношении сделок с ценными бумагами.

5. Сборы за выбросы ПГ должны в первую очередь направляться на финансирование (поддержку) проектов по сокращению выбросов ПГ. Например, можно предусмотреть использование этих сборов (за вычетом расходов на обеспечение функционирования самой системы регулирования выбросов ПГ) на поддержку проектов развития ВИЭ-энергетики, повышения энергоэффективности и т.д.

6. Требование о том, чтобы руководители организаций и специалисты, ответственные за принятие решений при осуществлении деятельности, которая приводит к выбросам ПГ, имели подготовку в области охраны ОС, климата и экологической безопасности, представляется избыточным. За этим последует обязательное обучение, повышение квалификации каждые три года, аттестация и переаттестация и прочая принудиловка. Лучше оставить это на усмотрение самих предприятий. А вот специалисты, осуществляющие верификацию отчетов о выбросах или о сокращении (поглощении) выбросов ПГ, должны иметь соответствующую профессиональную подготовку.

7. Закон об охране атмосферного воздуха (ст. 16, п. 8) содержит прямой запрет на проектирование, размещение и строительство на территории Российской Федерации объектов хозяйственной и иной деятельности, функционирование которых может привести к неблагоприятным изменениям климата. Предлагается пересмотреть этот пункт и отнести этот запрет только к озоноразрушающим веществам, что, вероятно, с самого начала и имелось в виду.