Николай Петров
Вместо того чтобы работать над ошибками, власть предпочитает не замечать народных волнений.
Фото Алексея Калужских (НГ-фото)
Политическая система, как и любая другая сложная система, имеет встроенные механизмы «защиты от дурака», предохраняющие ее от неосторожных воздействий изнутри, гарантирующих безопасность как самой системы, так и тех, кто пытается на нее воздействовать. Механизмы защиты, с одной стороны, обременяют систему и уменьшают возможности легко и произвольно управлять ею, затрудняя резкие повороты и радикальные преобразования, а, с другой, обеспечивают ее устойчивость. Именно таковыми являются устоявшиеся демократии. Если механизмы защиты снять, то система лучше слушается руля, зато и риск, что вслед за резким движением руля она двинется куда-то не туда, а то и разрушится, многократно возрастает.
В ранее опубликованных материалах нам уже приходилось затрагивать некоторые аспекты устройства нынешней российской политической системы, ее современного состояния и перспектив развития. При этом суть системы определялась как «сверхуправляемая демократия» (СУД). Использование этого термина в данном случае не означает, что мы рассматриваем нынешнюю модель как демократическую в основе своей. «Демократия» здесь – это скорее указание на генезис, отсылка к протодемократии времен Бориса Ельцина, эволюционировавшей позднее в сторону управляемой демократии, высшей и последней стадией которой и можно считать СУД. А сверхуправление – это отнюдь не полная подконтрольность, а попытки управлять всем и чрезмерно сверх приемлемых пределов. Почему и как такого рода попытки способны дестабилизировать существующую систему и вывести ситуацию из-под контроля, мы и рассмотрим в этой статье.
При формировании СУД были последовательно разрушены или существенно ослаблены следующие механизмы защиты:
– независимые СМИ;
– парламент как механизм учета интересов основных социально-экономических, региональных и пр. групп, как площадка для общественных дискуссий по наиболее важным проблемам;
– относительно свободные конкурентные выборы с общенациональной повесткой и референдумы как возможность прямого выражения обществом своей воли;
– прямо избираемые губернаторы;
– НКО как независимые источники информации.
Это не говоря уже о том, что были практически полностью истреблены сохранявшиеся элементы разделения властей как между исполнительной, представительной и судебной властями, так и между федеральной, региональной и муниципальной властями.
В результате система СУД оказалась практически лишена действенных механизмов «защиты от дурака», отсекающих или блокирующих действия представителей власти, которые могут существенно навредить им самим и системе в целом. Это резко увеличивает цену любых управленческих ошибок и делает неизбежными кризисы, чреватые самыми серьезными последствиями вплоть до разрушения системы.
Рассмотрим более подробно ситуацию с рядом из демонтированных в последнее время или резко ослабленных механизмов защиты.
Парламент и разделение властей в целом
Наиболее системный и эшелонированный механизм «защиты от дурака» в современных политических системах – это парламент. Парламент, где публично и придирчиво оцениваются готовящиеся решения и все возможные их последствия для разных социальных групп, где за общими решениями видны индивидуальные депутаты с их персональной ответственностью за позицию при принятии окончательного решения и высказываемые в ходе обсуждения оценки, где на разных этапах обсуждения привлекается большое число квалифицированных экспертов – как идеологизированных, так и деидеологизированных. Именно парламент по своему определению призван представлять самые разнообразные – имущественные, профессиональные, этнические, гендерные, региональные – группы интересов и предоставлять площадку для высказывания каждой из этих групп своих взглядов и отстаивания своих интересов.
Ставшую знаменитой фразу Бориса Грызлова о том, что парламент – не место для политических дискуссий, приводят обычно как смешной оксюморон и наглядное свидетельство непрофессионализма видных представителей власти. Между тем она носит не столько прескриптивный, сколько дескриптивный характер и вполне адекватно описывает современную российскую ситуацию. Уже практически 10 лет – Дума с декабря 1999 года, СФ несколько позже – российский парламент действительно не место для дискуссий. По крайней мере таких дискуссий, в результате которых появляются максимально взвешенные и всесторонне проанализированные решения.
С получением в 2000 году Кремлем контроля над думским большинством, Дума из площадки публичной политики, представительского и законотворческого органа стала все более превращаться в машину для голосования за разрабатываемые исполнительной властью решения. В ней укоренилась практика так называемого нулевого чтения, когда согласование интересов между исполнительной властью и депутатами осуществляется кулуарно, еще до официального внесения соответствующего законопроекта в Думу, а внесенному правительством напрямую или через кого-то из депутатов законопроекту обеспечивается зеленая улица. Законодательные инициативы оппозиции стали гаситься в зародыше, не допускаться до обсуждения вовсе. Резко сократилась и контрольная деятельность парламента, что проявилось и в фактической утрате контроля Думы за составом Счетной палаты, и в уменьшении числа поручений ей, равно как и числа парламентских запросов, а также в резком сокращении числа депутатских комиссий, создаваемых для изучения важнейших государственных вопросов и подготовки предложений по изменению законодательства.
С избранием в прошлом декабре новой Думы ситуация, как представляется, лишь усугубилась. Парламент, в котором представлена только одна партия, как, скажем, в Казахстане, превращается в партсобрание, а парламент, в котором одна партия всецело доминирует, как у нас, – это то же партсобрание, но с гостями. Можно вспомнить, что какое-то время назад шли бурные дискуссии о необходимости цивилизованного лоббирования – принятия соответствующего закона, четкого соблюдения правил и т.д. Закона как не было, так и нет, дискуссии стихли – исчез предмет, поскольку лоббирование перешло из коридоров представительной власти в коридоры исполнительной (с соответствующими последствиями в части коррупции).
Тяга к упрощенчеству: действительно, если в парламенте видеть исключительно машину для голосования, то можно максимально упростить конструкцию, что у нас и произошло. Уже вторую по сложности функцию – блокирования недостаточно продуманных и потому опасных или попросту неэффективных решений исполнительной власти – нынешний российский парламент не исполняет. В технической сфере к инженерным решениям дилетантов не подпускают – чтобы не рвануло. В сфере же политической причинно-следственные связи гораздо сложнее – они могут быть многочисленными и неодномоментными.
Наглядной иллюстрацией пагубности отсутствия парламента как своего рода ОТК может служить ситуация с продавленной через Думу в рекордные сроки в конце 2004 года реформой монетизации льгот.
Если нижняя палата стремительно эволюционировала, то верхняя палата была изменена радикально уже в 2000 году с принятием нового порядка формирования Совета Федерации. Вместо влиятельных региональных спикеров и губернаторов в нее пришли назначаемые по инициативе или с поддержкой Кремля люди, часто не имеющие никакого отношения к регионам, которые они формально представляют. А через какое-то время региональные власти и вовсе оказались лишены права отзыва своих посланников. Создалось абсурдное положение, когда вопрос об отзыве решает спикер, а не тот, кто делегировал. Это как если бы отзыв послов определялся не властями пославших их государств, а властями государств, куда их послали. С другой стороны, это просто подчеркивает, что сенаторы представляют собой не столько регионы, сколько какие-то федеральные группы влияния.
Результатом стало резкое падение представительства региональных интересов и в верхней, и в нижней палатах Собрания, которое фактически осталось федеральным лишь по названию. Это недопустимо для федерации и, добавим, контрпродуктивно в условиях такой гигантской и разнородной страны, как Россия.
Резко уменьшилась и роль Совета Федерации в политической системе. Он фактически прекратил работать как законотворческий орган, исключительно редкими стали и случаи отклонения Советом Федерации принятых Думой законов и создания согласительных комиссий с нижней палатой, все кадровые назначения проходят через СФ в автоматическом режиме.
«Дурная бесконечность»: если нет разделения властей, то постепенно будет схлопываться и все остальное – у критиков действующей власти нет базы.
Прямо избираемые губернаторы
Рассмотрим смысл и последствия происходящего на примере отказа от прямых выборов губернаторов и введения двухступенчатой процедуры их номинации президентом и утверждения региональным парламентом. За три года действия нового порядка с января 2005 по январь 2008 года были утверждены 78 глав регионов. Замены глав регионов оказались поначалу существенно менее масштабными, чем это ожидалось. В первый год действия нового порядка утверждения глав регионов они были заменены менее чем в четверти случаев – в 10 случаях из 44, то есть сменяемость оказалась меньше, чем при действии механизма прямых выборов губернаторов. В 2006–2007 годах замены губернаторов имели место в 14 случаях из 33. При этом все чаще Кремль стал практиковать замену губернатора-инкумбента на «варяга» из Москвы или другого региона.
Прописанный законом и президентским указом подробный порядок отбора кандидатов на пост главы, предусматривающий активное участие полпреда в федеральном округе, предварительные консультации в регионе и многоступенчатое рассмотрение кандидатур в Кремле, в полном объеме практически не действует. Таким образом, отступление от демократии на уровне схемы усугубляется неполной и малопрозрачной реализацией самой этой схемы. Кремль активно старается избежать раскола в региональных политических элитах и тем более афронта при утверждении региональным парламентом предложенной им кандидатуры. На практике это выливается в вариант согласования интересов до официального внесения кандидатуры, похожий на практикуемое в Госдуме нулевое чтение законопроектов.
Пока трудно в полной мере оценить непосредственный эффект, связанный с отказом от прямых выборов глав и переходом к их назначению президентом, тем более что он далеко не ограничивается изменениями в конфигурации власти, а затрагивает и общество. Дело еще в том, что практически одновременно с введением новой схемы Кремль остановил или резко замедлил многочисленные реформы: монетизации льгот, реформу ЖКХ, муниципальную и др., справедливо опасаясь повторения массовой волны социальных протестов, как в январе–феврале 2005 года. Новая система таким образом пока не проверялась на деле. Если, конечно, не считать проверкой то, что сопротивление губернаторского корпуса не подготовленной должным образом монетизации как раз и было сломлено объявлением о том, что отныне губернаторов будет назначать Кремль.
Однако было бы ошибкой видеть в сохранении на губернаторских постах тех же людей симптомы пробуксовки новой системы и считать, что ситуация изменилась мало. Во-первых, в преддверии назначения идет активная работа с кадровым резервом, а после назначения обновляется, и зачастую радикально, состав региональных руководителей второго-третьего ряда. Во-вторых, все без исключения главы регионов, включая как старослужащих, так и новоназначенных, теперь уже не те, что раньше. Прежде они в большинстве своем были полноправными хозяевами своих территорий, полностью за них отвечающими. Их эффективность по большому счету измерялась успехами региона, а временной горизонт планирования составлял минимум четыре-пять лет. Теперь это просто высокопоставленные чиновники, чьи личные интересы заключаются в быстром и четком исполнении поступающих из Центра приказов, как бы плохи они ни были для региона.
Демонтировав прямые выборы региональных глав, Кремль не только подставил себя под удар в случае любых кризисных ситуаций в регионе, но и лишил политическую систему действенного фильтра, позволявшего отсекать опасные для системы решения или по крайней мере минимизировать возможный ущерб благодаря модифицированию их, задерживанию их выполнения. Последнее могло бы позволить избежать общего обвала, как в случае монетизации, и откорректировать решения с учетом опыта их реализации в других местах. Единственная причина, почему мы пока не видели кризисов, к которым неизбежно должна приводить новая система, заключается в откладывании всех серьезных решений на следующий президентский срок.
Кстати, после президентских выборов 2008 года помимо накапливающихся социально-экономических и политических проблем Кремль столкнется и с проблемой организационной, кадровой, закладываемой нынешними назначениями. Дело в том, что на 2009 год придется время массовых замен отрабатывающих сейчас свой четвертый-пятый срок губернаторов-тяжеловесов в возрасте. Кремлю, застопорившему машину смотрин и подготовки потенциальных сменщиков посредством выборов, придется срочно вводить на первые роли во многих регионах малоподготовленных для этого людей.
Что касается региональных политических элит, то новая система уже спровоцировала в них ряд серьезных и публичных конфликтов, как, например, в Туве, Башкортостане, Нижегородской области, связанных с естественным в новых условиях стремлением контрэлиты продемонстрировать Кремлю неэффективность действующей региональной власти, ее неспособность контролировать ситуацию. Перевод политической конкуренции в регионах из позитивной плоскости, когда кандидаты на выборах предлагают свои привлекательные программы, в плоскость сугубо негативную, когда буквально действует принцип «чем хуже, тем лучше», – еще один прямой результат назначения губернаторов.
Налицо объективное противоречие: уменьшая трение в сочленении Центр–губернатор (а по сути, превращая его из шарнирного в жесткое) и назначая в регионы удобных ему чиновников из Москвы, Кремль тем самым усиливает проблемы в звене губернатор–субрегиональные элиты. Закономерно поэтому желание губернаторов-назначенцев избавляться от механизма избрания муниципальных глав. Теперь из шарнирного в жесткое превращается и сочленение губернатор–мэр. Иначе говоря, отдельные звенья властной конструкции теряют относительную свободу действий, а властная конструкция в целом полностью теряет гибкость.
Что касается граждан, то, лишив их права формировать власть в своем регионе, Кремль автоматически снял с них и взял на себя и ответственность за действия этой власти. Негативный эффект от этого проявляется не сразу, зато и действует гораздо дольше, способствуя формированию психологии подданных вместо психологии граждан.
Помимо немедленного эффекта в виде падения эффективности управления отказ от избираемости губернаторов в пользу их назначаемости означает демонтаж сохранявшихся элементов федерализма и как неизбежное следствие – деградацию других демократических институтов. Системным эффектом назначения губернаторов уже стала волна отмен выборов мэров. Кремль столкнулся и с проблемой оценки результативности работы глав регионов, и отслеживания отношения к ним граждан. Решить ее он пытается по-советски: проводя закрытые социологические опросы и пытаясь внедрить сложную формализованную систему показателей.
В случае с переходом к назначению губернаторов практически все декларировавшиеся цели реформы оказались невыполненными. Качественного обновления губернаторского корпуса не произошло. Публичности в политике убавилось теперь и на региональном уровне. Стала ли система менее коррупционной, большой вопрос, – ведь чем больше закрытости и непрозрачности в принятии решений, тем в принципе больше простора для коррупции. Уверенно можно говорить лишь о переориентации финансовых потоков. Место публичных и часто скандальных избирательных кампаний заняли подковерная борьба и акции протеста против действующей власти, организуемые конкурирующими элитными кланами.
Наибольшие испытания, однако, ждут систему в случае возникновения любого локального кризиса: техногенного, социально-экономического, политического. Как при отсутствии системы блокировки в виде предохранителя в электрической сети, такой кризис может быстро перекинуться на федеральный уровень, вызывая кризис системы в целом.
НКО
Из трех составляющих ГО, которые можно определить как помощники власти, защитники от власти и с властью никак не связанные, Кремль активно поощряет первых, индифферентен в отношении последних и подавляет или стремится взять на короткий поводок вторых. В последнее время резко активизировались его попытки построения альтернативных организаций, призванных заменить тех же правозащитников, независимый контроль на выборах и др. Делается попытка выстраивания в «правильную» пирамидальную структуру с Общественной палатой наверху и гражданского общества в целом.
Общественная палата, созданная властью, и связанная с ней система общественных советов при министерствах и ведомствах – это как внутренний голос власти. Власть же себя любит и против шерстки не погладит.
Спору нет, ручное ГО более комфортно для власти. Но с точки зрения «защиты от дурака» абсолютно бесполезно. Среди неудобных для власти есть и «watchdogs» и «advocacy groups». Одни призваны охранять общество от неловких действий государства, другие – представлять интересы каких-то социальных групп: не давать забывать об инвалидах, заключенных, больных СПИДом и пр. Заглушать голос тех и других, а именно это происходит, – создавать лишь иллюзию спокойствия, к тому же временную.
Насколько осмысленна и позитивна для нее самой деятельность власти по «приручению» и выстраиванию гражданского общества? Что касается помощи тем НКО, которые власть считает хорошими, то вреда от этого ни власти, ни обществу нет, скорее, польза. Что касается всего остального: попыток жесткого контроля за НКО, административного и финансового давления на них, создания клонов, шельмования и выдавливания со сцены и т.д., то все это оборачивается в конечном счете против самой власти.
Дело здесь в системности, в том, что центральная власть, заглушая голос критиков наверху, одновременно развязывает руки власти местной делать то же самое в отношении к своим, местным критикам. Тем самым власть лишает и себя саму возможности получать сигналы о неблагополучии на местах и оперативно реагировать.
Доживет ли система до 2009 года?
Сейчас уже понятно, что главные риски для нынешней политической системы связаны не столько с моментом официальной передачи власти от действующего президента преемнику, сколько с началом реального функционирования власти в ее новой конфигурации. Почти весь второй путинский президентский срок власть не столько работала на страну, сколько решала свои внутренние проблемы и готовилась к передаче власти. Многие стоящие перед страной и властью проблемы фактически не решались, а консервировались и отодвигались на потом. Дольше отодвигать их невозможно, и, таким образом, каникулы, которые власть себе устроила, неизбежно подходят к концу.
Проблема-2008 заключается отнюдь не в назначении преемника и последующей его легализации посредством выборов, а в запуске работавшего последние годы на холостом ходу властного механизма и разгребании накопившихся за это время завалов. При этом как раз и всплывут все конструктивные недостатки системы, не очень заметные сейчас или представляющиеся не такими уж важными, включая, естественно, и механизмы «защиты от дурака».
Возникали ли проблемы из-за их отсутствия до этого? Можно вспомнить ряд кризисов последних лет, вызванных не какими-то внешними обстоятельствами, а сбоями в работе самой системы. Это и банковский кризис летом 2004 года, это и провальные попытки вмешательства в украинские президентские выборы 2004 года, это и крайне неудачная и болезненная реформа монетизации (именно тогда заткнули «неудобных» избранных губернаторов) 2005 года, и «алкогольный кризис» с неподготовленным введением новой системы учета на рынке алкоголя в 2006 году, и коллизии с запретом на вывоз биоматериалов 2007 года. На первый взгляд не так много и вроде бы не так страшно – справиться можно. Надо помнить, однако, что, не будучи уверен, что попытка сдвинуть машину с места не приведет к увечью, Кремль, напуганный валом социальных протестов начала 2005 года, решил воздержаться от всех масштабных реформ и держал все это время машину на холостом ходу. Кроме того, финансово-экономическая ситуация, связанная прежде всего с мировой конъюнктурой на экспортируемое Россией сырье, была все это время исключительно благоприятной, позволяя компенсировать денежными вливаниями растущую управленческую неэффективность системы.
Реакцию власти на провоцируемые ею самой кризисы иначе как страусиной не назовешь. Работа над ошибками, если и велась, была крайне недостаточной, а в ряде случаев ситуация даже усугублялась. Нагляднее всего это проявилось в отношении выборов, которые волей-неволей проводятся весьма часто. Вместо того чтобы бороться с болезнью, власть предпочла закрыть глаза на ее проявления. Скажем, не выяснять, почему люди не идут на выборы или, если идут, голосуют против всех, а просто отключать сигнальную систему – ведь без нее спокойнее.
Отвечая коротко на поставленный в качестве подзаголовка вопрос, скажу – нет, не доживет. Не доживет в своем нынешнем виде: внутренние резервы системы, позволявшие долгое время ничего не делать, практически исчерпаны, а любая серьезная попытка действия неминуемо проявит конструктивные недостатки системы и приведет к серьезным кризисам. И тогда либо система сможет извлечь уроки из своих ошибок и себя модернизировать, или ей на смену придет какая-то другая система.
