Александр Кынев Пресса и аналитики всегда с любопытством следят за проведением выборов региональных законодательных собраний, после которых интерес к деятельности региональных парламентов быстро угасает – кто и что в них делает, обывателя уже мало интересует. Однако с выборами история деятельности заксобрания только начинается. И отсутствие борьбы в них между партиями все чаще означает жесточайшую борьбу групп региональной элиты за власть уже в рамках одной, формально единой партии. В частности, ожесточенные интриги (как публичные, так и тайные) разгораются в борьбе за посты руководителей региональных парламентов. Почти везде налицо тенденция, когда спикер регионального парламента явно или неявно воспринимается губернатором как конкурент в борьбе за политическое влияние. Интерес губернаторов в контроле над ЗС дополнительно мотивирован как фактом того, что именно заксобрание наделяет губернатора полномочиями по представлению президента РФ, так и слухами о возможном в ближайшем будущем усилении роли ЗС при формировании кадрового состава региональных администраций.
Из фондов администрации
Как известно, 2 марта были избраны региональные парламенты 11 российских регионов. Крайне показательно, что в результате почти во всех этих регионах были избраны новые спикеры региональных парламентов. Прежние руководители остались только в Ингушетии, Башкортостане, Ульяновской области и одной из палат (областной Думе) Законодательного собрания Свердловской области. Причем из этих четырех регионов как минимум в Свердловской и Ульяновской областях у региональных властей также было желание поменять спикера, однако центральное руководство партии «Единая Россия» предпочло согласовать прежних председателей. Налицо тенденция, что главы регионов предпочитают менять старых спикеров на новых людей, как правило, перед этим работавших в региональных администрациях в прямом губернаторском подчинении. Справедливости ради надо отметить, что сценарий, когда председателем регионального парламента избирается бывший заместитель губернатора, был очень распространен и ранее (так же как избрание заместителя губернатора мэром регионального центра), что не мешало в дальнейшем ему приобретать собственное политическое влияние и амбиции, чему были очевидные институциональные причины.
С некоторыми прежними спикерами поступили предельно жестко. В Амурской области и Калмыкии бывшие спикеры Олег Турков и Иван Кичиков, воспринимавшиеся как оппоненты губернаторов, на новый срок в условиях роспуска предыдущих заксобраний вообще не баллотировались, председатель Ивановской облдумы Андрей Назаров был исключен из списка «Единой России» в последний момент за подачу судебных исков о нелегитимности роспуска облдумы. Председатель алтайского краевого парламента Александр Назарчук не попал на выборы из-за отказа в регистрации возглавляемому им списку АПР. Другие ушли более спокойно. Так, председатель Ростовского заксобрания Александр Попов ушел в Госдуму РФ, а глава палаты представителей Свердловского ЗС Юрий Осинцев – в Совет Федерации. Из прежних спикеров стали депутатами, но потеряли посты спикеров Ньургун Тимофеев в Якутии (он вновь баллотировался в спикеры, но проиграл) и Андрей Крутиков в Ярославской области (теперь он стал главой комитета; симптоматично, что Крутиков перестал быть спикером именно тогда, когда губернатором волей судьбы и президента стал Сергей Вахруков, которого в 2000 году Крутиков переиграл на выборах спикера).
Почти все новые спикеры перед этим работали в региональных администрациях. Так, Анатолий Козачко возглавлял правительство Калмыкии, были заместителями губернатора Иван Лоор в Алтайском крае и Виктор Дерябкин в Ростовской области, работали в администрациях занявшие ключевые посты в заксобраниях Александр Майер (Ульяновская область) и Анатолий Гайда (Свердловская). Возглавившие амурский и ивановский парламенты Николай Швец и Сергей Пахомов не только были заместителями губернатора, но и, как сами губернаторы, являются «варягами» – то есть приехали на работу в регион вслед за новым губернатором. Ранее спикеры-«варяги» появились уже в Калининградской и Тверской областях. Так что тенденция управления регионов приезжими кадрами постепенно захватывает и законодательные собрания.
Партиец спикеру не товарищ
И борьбе губернаторов с прежними спикерами совсем не мешает тот факт, что все они, как правило, принадлежат к одной партии – «Единая Россия». Наоборот, в условиях, когда в партию власти вступила фактически вся региональная элита, основная борьба теперь происходит уже внутри этой самой формально «единой» партии, и ее формальное «единство» оказывается преимущественно единством вывески, а не содержания.
Борьба за замену спикеров, активизировавшаяся после отмены выборности губернаторов, конечно, возникла не сегодня. Так, после девяти региональных выборов в декабре 2007 года спикеры региональных парламентов сменились в пяти из них (в Бурятии, Удмуртии, Саратовской, Пензенской областях, Камчатском крае – среди избранных новых руководителей один заместитель регионального прокурора, один начальник УВД, один первый вице-губернатор, один вице-спикер и один секретарь регионального политсовета «Единой России»).
Весной 2007 года сменились спикеры парламентов Ленинградской, Мурманской, Орловской областей, Дагестана. К примеру, на место одного из самых молодых спикеров в России – главы Законодательного собрания Ленинградской области амбициозного единоросса Кирилла Полякова пришел другой единоросс – Иван Хабаров, ранее бывший главой Тосненского района области. При этом было сообщено также, что бывший спикер, вероятно, возглавит областной партсписок «Единой России» на выборах в Государственную Думу РФ в декабре 2007 года. Предложение, сделанное Полякову, мотивировалось в том числе и высоким процентом голосов, набранных самим экс-спикером в своем округе (60%), и партией (в Ломоносовском районе «Единая Россия» получила 43% голосов). Почти одновременно на первой сессии Народного собрания Дагестана нового созыва спикером вместо Магомедсалама Магомедова, сына бывшего главы региона Магомедали Магомедова, единогласно был избран мэр дагестанского города Избербаша даргинец Магомед Сулейманов. Эксперты немедленно расценили это как окончательное завершение почти 20-летней эпохи Магомедали Магомедова. При этом отмечалось, что политический вес нового спикера Сулейманова намного меньше и чем у Магомедова-младшего, и чем у мэра Махачкалы Саида Амирова. Также высказывалась версия, что Магомедов-младший в качестве «утешительного» приза получит место в Госдуме РФ. Однако в декабре 2007 года ни Поляков, ни Магомедов в списке кандидатов «Единой России» в Госдуму РФ вообще не значились.
В Мурманской области умудренного опытом Павла Сажинова на посту спикера облдумы сменил заместитель директора по экономике и финансам Кольской АЭС Евгений Никора, 1972 г.р. В Орловской области председателем облсовета стал бывший заместитель губернатора Строева и бывший депутат Госдумы Иван Мосякин.
Политизация спикеров
Почему губернаторы стали уделять столько внимания тому, кто занимает пост спикера? Ранее нормой было, что спикер регионального парламента меняется крайне редко, некоторые спикеры занимают свои посты с начала 1990-х. Дело не только в том, что заксобрание сейчас под угрозой роспуска «наделяет полномочиями» представленного на пост губернатора кандидата. В условиях, когда губернатор чем дальше, тем больше превращается в администратора, именно спикер и мэр регионального центра по факту превращаются в двух наиболее значимых руководителей, получающих легитимность прямо или косвенно непосредственно от населения региона, фактически являющихся наиболее высокопоставленными представителями самих избирателей. Именно они в максимальной степени становятся фигурами, ориентированными на региональное общественное мнение и начинают восприниматься как естественная угроза и альтернатива положению назначенного губернатора. Так что неудивительно, что борьба за спикеров последовала вслед за борьбой за мэров. Как только спикер начинает демонстрировать наличие у него политических амбиций, его тут же пытаются заменять.
В условиях избранной только по партспискам Госдумы и назначенных губернаторов именно законодательные собрания и органы МСУ становятся теми органами, куда направляют свои основные усилия все те, кому новая система власти в стране не дает возможности защищать свои интересы на иных уровнях. Это значит, что именно там все более будет формироваться реальная повестка дня, интересующая население того или иного региона, это означает, что именно там будет в максимальной степени находить свое выражение общественное мнение. То есть легитимность федеральной власти и назначенных ею губернаторов будет неизбежно снижаться в пользу региональной представительной власти – единственной, где у населения остаются персональные представители, и единственной в новой системе, способной учитывать специфические интересы конкретного региона.
Пока новая формула назначения губернаторов автоматически реальную власть региональных ЗС и их спикеров почти не увеличила. Тем не менее возросла политическая роль законодательных собраний, но уже по другим, гораздо более широким и разнообразным причинам. Проще говоря, в них не стало больше власти, но в них стало гораздо больше политики.
При этом важно отметить, что благодаря насаждаемой жесткой централизованности политических партий и введению элементов системы императивного мандата, несмотря на всю аморфность состава и идеологических программ основных партий, через них федеральный Центр получает возможность непосредственного контроля над региональными депутатами, минуя губернаторов. Однако и региональные депутаты, в первую очередь те же спикеры, в ответ получают возможность собственных выходов на самый верх.
Очень важные персоны
Политизация законодательных собраний, усиление личного политического веса председателей законодательных собраний сопровождаются и профессионализацией депутатского корпуса. Введение с июля 2003-го обязательной не менее чем 50-процентной доли депутатов, избираемых по партийным спискам, привело к тому, что во многих регионах общее число депутатов ЗС увеличилось. Кстати, и до избирательных реформ 2000-х средняя численность депутатского корпуса постоянно увеличивалась. Если в 1990-е средний размер региональных парламентов, избранных в течение первого электорального цикла (до 1996 года) составлял 37,8 человека, то во втором электоральном цикле (1996–2000 годы) он вырос до 41,4 человека. В среднем же по РФ между началом 2003 и началом 2008-го численность среднестатистического регионального законодательного собрания выросла с 44,15 до 48,76 депутата. Конечно, есть регионы, где число депутатов (а соответственно и влияние парламента) попытались уменьшить (Дагестан, Карелия, Мордовия, Татарстан, Чувашия, Пензенская область), но это скорее исключение, подтверждающее правило.
Борьба за реальные полномочия заксобрания – это не только борьба за его численность, но и за его профессионализм. Депутатам-общественникам из-за дефицита времени, как правило, трудно самостоятельно разрабатывать проекты законодательных актов и анализировать информацию, они чаще полагаются на проекты и данные, подготовленные аппаратами исполнительной власти. Чем профессиональнее и грамотнее депутат, тем сложнее на него оказывать давление, сложнее манипулировать.
В результате в одних регионах увеличивается не только общий состав депутатского корпуса, но и численность аппаратов ЗС (образуются аппараты фракций и т.д.), растет число депутатов, работающих на постоянной основе. В других же регионах, наоборот, власти стремятся к профессиональной деградации парламентов. Если в ЗС Красноярского края, избранном в 2001 году, на постоянной основе работал только 21 депутат, то в новом ЗС четвертого созыва, избранном в апреле 2007-го, помимо председателя ЗС и его заместителей в каждом комитете на профессиональной постоянной основе работают по три депутата. Таким образом, общее число депутатов, для которых эта работа является основной, достигло не менее 31. В Ставропольском крае до 2007 года в краевой Думе на постоянной основе могли работать не более 12 из 25 депутатов, после выборов 11 марта 2007 года новый созыв парламента проголосовал за перевод на постоянную профессиональную основу 20 из 50 депутатов. Могут работать на постоянной основе до 30 из 50 депутатов в Ярославской областной Думе.
В то же время в Ульяновском заксобрании четвертого созыва на постоянной основе будут работать всего 11 депутатов, а не 21, как это было ранее. Еще дальше пошла Калмыкия. Объявлено, что «в целях оптимизации структуры народного хурала» количество постоянных комитетов сокращено с семи до пяти, а на постоянной основе будут работать лишь два депутата ≈ спикер и его заместитель.
Таким образом, борьба за власть в регионах идет по целому ряду направлений, на которые общественность порой просто не обращает внимания и которые существенно недооценивает.
И чем больше полномочия региональных парламентов будут усиливаться, тем большее значение и впредь будет приобретать не просто наличие у той или иной партии формального большинства, а личности конкретных парламентских руководителей, профессионализм и независимость депутатов от губернаторов. А это означает одно – борьба за ключевые посты в региональных парламентах дальше будет только острее и интереснее.
